Международно правовые основы сотрудничества в области

Во втором параграфе «Зарождение и развитие международного туризма и его правового регулирования в России» в краткой форме рассматривается предыстория появления организованного международного туризма, его становление и правовое регулирование в Российском государстве.

В работе отмечается существование различных точек зрения в отечественной науке на вопрос периодизации формирования и развития институциональной системы туризма России, включающий аспекты правового регулирования туризма, на основании которых автор выделяет четыре периода, характеризующие развитие и правовое регулирование международного туризма в России.

Первый период (1878-1917) связан с развитием туризма в целом и различных его видов, в частности в царской России. Характеризуется образованием первых организационных форм управления туризмом и локальных норм права в учредительных документах специализированных общественных организаций.

Второй период (1918-1970), самый длительный, характеризуется становлением системы государственного управления и правового регулирования международного туризма в рамках СССР.

Третий период (1971-1990) характеризуется интенсификацией выездного туризма, расширением и углублением международно-правового сотрудничества, выведением государственно-правового регулирования туризма на качественно новый уровень, проведением ряда научных исследований, в том числе правовых, в сфере туризма.

Так, к окончанию этого периода, была принята Комплексная программа развития производства товаров народного потребления и сферы услуг на 1986-2000 г.г., которая оценивалась как новое направление в советском правотворчестве и нормативный акт долгосрочного действия, в котором впервые закреплялась система услуг (всего 12), в том числе и туристско-экскурсионные. Однако упразднение в 1989 г. Госкоминтуриста СССР, а вскоре - и распад Советского Союза и начавшийся передел собственности, оставили без государственного контроля и поддержки данную сферу общественных отношений, и привели к разрушению туристской инфраструктуры и маршрутов, и в целом туристических связей между бывшими союзными республиками.

Четвертый период (с 1991 г. по настоящее время) характеризуется реформированием всех сфер жизнедеятельности общества и созданием современной нормативно-правовой базы России в сфере туризма (как новой отрасли экономики и законодательства), и системы государственного управления им.

В частности 24 ноября 1996 г. был принят ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», в котором были даны определения основных понятий в сфере туризма, в том числе и «международный туризм» (поправками 2007г.). С принятием этого закона туризм и туристская деятельность стали самостоятельным объектом национально-правового регулирования. Кроме того, он стал основой для других нормативно-правовых актов, определивших общее направление государственной туристской политики России.

В результате исследования автор пришел к выводу, что в целом процесс возникновения и организации развития международного туризма в Российском государстве схожи с общемировой практикой. Однако, в силу особенностей исторического развития России, специфики правового регулирования и управления международным туризмом советского периода, в настоящее время процесс интеграции России в международно-правовую систему регулирования туризма осложнен «незрелостью» и несовершенством российского законодательства, неразвитостью индустрии и инфраструктуры туризма, и существующим научно-теоретическим вакуумом.

В третьем параграфе «Понятие международного туризма в международно-правовых актах, национальном законодательстве и правовой доктрине» для решения поставленных целей и задач исследования необходимо было выяснить содержание понятия «международный туризм», через его соотношение с такими понятиями как «международное путешествие», «международная туристская деятельность», «международная туристская индустрия» и др. Рассмотрение вопроса в указанной постановке было детерминировано, во-первых, тем, что международно-правовые акты и авторы разных работ в области международных отношений в сфере туризма неоднозначно определяют предмет регулирования; во-вторых, в международных документах, научной и учебной литературе наблюдается достаточно большое разнообразие и качественная неоднородность в понимании вышеобозначенных понятий; и, в-третьих, раскрытие содержания термина «международный туризм», путем его соотношения с основными и родственными понятиями необходимо было для уточнения объекта исследования.

В результате анализа различных точек зрения и подходов к определению изучаемых понятий, изложенных в международно-правовых актах, законодательстве и правовой доктрине разных государств, автор пришел к выводу, что термин «международный туризм» может быть употреблен в специальном юридическом (узком) и общеправовом (широком) смыслах. При этом под международным туризмом в широком смысле следует понимать систему международных отношений: правовых, экономических, социальных, культурных, экологических, в области безопасности, транспорта, космоса и т.д., опосредующих развитие международных перемещений – путешествий (т.е. международного туризма в узком смысле).

Отсутствие международного нормативно-правового акта, унифицирующего основные и родственные понятия в сфере международного туризма, такие как международный туризм и путешествие, турист и путешественник, международная туристская деятельность и туристская индустрия, отвечающего современному уровню развития общества, порождает различные подходы к их законодательному закреплению государствами, тем самым, вызывая коллизии в процессе правового регулирования, а также затрудняя введение единой международной формы статистического учета. С учетом указанных обстоятельств сделано заключение о целесообразности внесения поправок в нормативно-правовую базу РФ относительно введения и изменения юридических понятий в сфере туризма, с учетом сформулированных в данном разделе определений и рекомендаций ЮНВТО и Статистической комиссии ООН.

Вторая глава «Россия в системе многостороннего международного сотрудничества в области туризма» посвящена комплексному исследованию вопросов участия России в универсальных ММПО и международно-правовых актах в сфере международного туризма, изучению современного состояния многостороннего сотрудничества.

В первом параграфе «Роль универсальных международных организаций (ООН, ЮНВТО и др.) в регулировании международного туризма» рассматривается участие России в универсальных международных организациях и, главным образом, в ООН и специализированных организациях системы ООН, для анализа которого были рассмотрены общие вопросы их деятельности непосредственно в сфере туризма, или смежных с ним областях, с учетом произошедших последних изменений. Рассматривается также деятельность Всемирной торговой организации и Интерпола в сфере туризма.

В работе отмечается, что вопросами международно-правового регулирования развития туризма занимается большинство органов и учреждений системы ООН, членом которых является Россия. При этом, не смотря на то, что степень их участия, формы и основные направления деятельности в области международного туризма, значимость их рекомендаций неодинаковы, это не исключает дублирование функций ЮНВТО организациями системы ООН.

В диссертации обращается внимание на то, что в ближайшие годы деятельность ООН будет сосредоточена на Целях развития тысячелетия (обеспечение устойчивого развития, охрана экологии, искоренение нищеты, предоставление работы для всех, гуманитарное сотрудничество и др.), достижение которых тесно связано с дальнейшим совместным межгосударственным сотрудничеством в области туризма. И Россия принимает в этом процессе активное участие путем направления своих представителей на рабочие сессии, конференции, семинары, инициированные ООН и ее специализированными учреждениями, и организации таких мероприятий на своей территории, а также путем проведения исследований, составления текстов докладов и международных документов, выполнения программ и проектов в экономической, социально-культурной и экологических сферах, выдвижения инициатив и т.д., содействующих Целям развития тысячелетия и развитию международного туризма, особенно, в рамках ЮНВТО, ЮНЕСКО и ПРООН – ключевых органов в продвижении туризма. Однако для более успешного развития международного туризма России необходимо более эффективно использовать аналитические, консультационные, технические, экспертные и финансовые возможности организаций системы ООН, их международный опыт и знания, добиваясь развития человеческого потенциала, туристской инфраструктуры, устойчивого социально-экономического роста, охраны культурного наследия и окружающей среды, здравоохранения, новых технологий и безопасности на транспорте и туристских объектах.

Автор анализирует изменения в структуре и деятельности органов ЮНВТО, предусмотренные (и отчасти – реализуемые) поправками к Уставу 1970 г. в резолюциях 16-й сессии ГА (Дакар, 2005 г.): во-первых, расширяющие субъектный состав Организации, за счет вовлечения образовательных и исследовательских организаций, турцентров, различных коммерческих предприятий, а, во-вторых, предоставляющие им возможность участвовать в деятельности Генассамблеи и Исполсовета, хотя и без права голоса, но в большем числе представителей, которые, по мнению исследователя, свидетельствуют об усложнении механизма международно-правового регулирования отношений в сфере международного туризма и о повышении роли неправительственных организаций в развитии туризма.

Во втором параграфе «Универсальные международно-правовые акты, регламентирующие отношения в сфере международного туризма» освещаются наиболее важные положения основных международно-правовых актов, непосредственно регулирующих или касающихся регулирования и развития отношений в сфере международного туризма, в том числе, принятых в последнее время. Для удобства изучения они были условно поделены на две тематические группы: - регламентирующие непосредственно отношения в сфере международного туризма (в общих чертах и частных аспектах); - регулирующие смежные и/или касающиеся развития туризма области международного сотрудничества.

В результате исследования диссертантом было установлено, что существующие многосторонние правовые акты в рассматриваемой сфере отличаются предметной разнородностью, и направлены на урегулирование различных отношений в области туризма - культурных, социальных, экологических, экономических и др. Причем отличительной чертой данного сотрудничества является наличие достаточно большого разнообразия договоров, резолюций ММПО и иных актов, регулирующих, либо конкретно отношения международного туризма (принципы развития туризма, различные его виды, обязанности государств, организаций и туристов, туристские формальности и т.д.), либо смежные и/или касающиеся развития туризма международные отношения (охрана объектов всемирного наследия, транспорт и перевозки, безопасность передвижений и т.д.), - при отсутствии в рассматриваемой сфере универсального кодифицирующего договора.

СССР, а ныне – Российская Федерация, активно участвует в одних универсальных правовых актах, в то же время, не участвует в других, в том числе регламентирующих ряд важных для развития международного туризма вопросов. К примеру, не ратифицирована Конвенция Киото по упрощению и гармонизации (согласованию) таможенных процедур 1973 г., не подписана Конвенция о нематериальном культурном наследии 2003 г. и др. По мнению диссертанта, необходимо активизировать деятельность государства по ускорению принятия обязательств в рамках обозначенных договоров.

Третья глава «Правовые формы и содержание регионального международного сотрудничества Российской Федерации в области туризма» раскрывает международные отношения России в сфере туризма, выстраиваемые на региональной основе путем осуществления многостороннего и двустороннего сотрудничества в рамках региональных интеграционных объединений и с отдельными государствами. При этом автор констатирует, что система универсального международно-правового регулирования отношений в сфере международного туризма существенно дополняется региональным договорным и институционным механизмами взаимодействия.

В связи с тем, что  региональное сотрудничество складывается, прежде всего, в силу близости географического местоположения, исторических, культурных и иных сближающих государства факторов, целесообразно в первую очередь обратить внимание на сотрудничество в сфере туризма с участием России в рамках Содружества независимых государств.

Первый параграф «Сотрудничество в рамках СНГ по вопросам правового регулирования международного туризма» был призван показать не только процесс формирования регионального механизма международно-правового регулирования и создания единого правового пространства в сфере туризма стран СНГ, но и подчеркнуть «естественную доминанту» России в этом деле.

В этих целях был проведен анализ нормативной базы СНГ в области туризма, представленный договорами и другими международно-правовыми актами: Соглашением о сотрудничестве в области туризма 1993 г., Рекомендательным законодательным актом об основных принципах сотрудничества государств СНГ в области туризма 1994 г., Соглашением о гуманитарном сотрудничестве государств СНГ 2005 г. и др., оказавшими основополагающее правовое воздействие на углубление интеграционных процессов государств СНГ в сфере туризма; а также иных соглашений, как непосредственно затрагивающих, так и в целом способствующих формированию регионального международного туризма государств Содружества, условно разбитых на две группы: - регулирующие отдельные стороны и смежные направления международных отношений в сфере туризма (визовые, таможенные и иные формальности, отдых определенных социальных групп населения, транспортные перевозки, и т.д.); - регламентирующие самостоятельные области международного сотрудничества (экономическую, культурную, экологическую и т.д.), влияющие на развитие туризма. В работе также были обозначены нормативно-правовые акты РФ, характеризующие политику «стратегического курса» России в отношениях с государствами СНГ, охватывающую и сферу туризма.

В контексте институционной формы сотрудничества в сфере  туризма автором была рассмотрена деятельность Межпарламентской ассамблеи СНГ и отраслевых органов Содружества, и сделан вывод об отсутствии эффективности функционирования специального органа в сфере туризма (Совета по туризму), прежде всего, в силу отсутствия у него стабильной организационно-материальной базы. Учреждение в 2006 г. нового отраслевого органа СНГ (Совета по гуманитарному сотрудничеству), с учетом возложенных на него функций, должно сделать межгосударственное сотрудничество в сфере туризма в рамках СНГ более плодотворным.