Специфика государственного управления. Особенности организации государственной службы в Российской Федерации

1.1. Специфика государственного  управления. Особенности организации  государственной службы в Российской  Федерации 

 

Все цивилизованные государства  в современном мире, не зависимо от их естественных различий, сходятся сегодня в едином мнении, что достичь  достойного качества жизни каждого  члена общества можно лишь за счет эффективной и рациональной организации  управления этим обществом.

 

В связи с этим особенно актуальным становиться вопрос переосмысления концептуальных основ административной организации, и в частности государственной  службы, которая выполняет основные задачи государственного управления.

 

Государственное управление представляет собой сознательное, целенаправленное воздействие на общество как на систему  по осуществлению государственной  власти (целей, задач и функций  государства)[1]. Это воздействие  осуществляется исполнительной и распорядительной работой государственных органов, в основе которых лежит профессиональная деятельность по осуществлению полномочий этих органов, то есть государственная  служба.

 

Государственная служба выполняет  основные задачи государственного управления:

 

¨ выработка стратегии, доктрины, концепции социального, экономического и политического развития страны;

 

¨ подбор кадров, способных  реализовать эту стратегию;

 

¨ создание организационных  структур власти;

 

¨ принятие решений по важным оперативным вопросам жизни страны;

 

 

¨ осуществление в целях  реализации принятых решений прогнозирования, координации, сбора информации.

 

Определяющим фактором обеспечения  рациональности, то есть целесообразности, обоснованности и эффективности  государственного управления выступает  социальность – наполненность государственного управления общественными запросами  и ожиданиями, реальным бытием людей. Государственное управление призвано создавать и закреплять законодательно (или посредством иных юридических  актов), поддерживать, обеспечивать и  гарантировать практическую реализацию определенных условий для высокоэффективного и социально‑актуального ведения любых видов человеческой деятельности.

 

К функциям государственного управления относятся конкретные виды властных, целеорганизующих и регулирующих воздействий государства и его  органов на общественные процессы. Функции объективны, так как исходят  из сущности государства и выражают его управленческое и социальное воздействие. Различают функции  государственного управления по: предмету (что), содержанию (зачем), способу хранения или преобразования управленческих компонентов (как).

 

По критерию содержания, характера  и объема воздействия функции  государственного управления можно  разделить на общие и специфические. Общие функции отражают основные, объективно необходимые взаимосвязи: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль. Специфические функции отражают особенное содержание отдельных  воздействий государства: финансирование, налогообложение, лицензирование, регулирование  труда и заработной платы, кредитование. Особую подгруппу специфических  функций управления составляют внутренние управленческие функции государственных  органов: обучение законности, подготовка и повышение квалификации.

 

Организационная структура  государственного управления заключает  в себе определенный состав, организацию  и устойчивую взаимосвязь человеческих ресурсов, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом  на формирование и реализацию государственных  управляющих воздействий.

 

Государственное управление является повседневным и оперативным  видом деятельности, осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления в объеме и порядке, определенном законом. В процессе государственного управления эти специальные субъекты реализуют по предметам ведения  и в объеме своей компетенции  внутренние и внешние функции  государства не только в рамках исполнительной власти, но и в законодательной, судебной и прокурорской сфере деятельности.

 

Например, законодательные  органы осуществляют такие функции  государственного управления, как утверждение  государственного бюджета, осуществляют контроль его исполнения, с согласия палат Федерального Собрания назначаются  федеральные государственные служащие категории «А».

 

Органы государственного управления обеспечивают организацию  как внутреннюю, так и внешнюю, в своей сфере деятельности, по предметам ведения и в объеме компетенции и их решения, а также  обеспечиваются мерами государственного принуждения. Так, судебные органы рассматривают  и принимают решения о правомерности  принятых органами исполнительной власти, государственного управления правовых актов управления. При этом все  законодательные, судебные и прокурорские органы осуществляют внутриорганизационное  управление своими аппаратами в целях  повышения эффективности осуществления  своих функций, закрепленных в конституционных  нормах.

 

Органы исполнительной власти, государственного управления и значительная часть органов местного самоуправления (реализующих в основном государственные  функции) осуществляют непосредственную, повседневную и практическую организацию  общественных процессов в государстве  и обществе.

 

Для успешной реализации функций  управления субъекты государственного управления наделяются распорядительными  полномочиями по выработке и принятию односторонних властных актов, которые  обеспечиваются различными мерами государственного принуждения.

 

Государственное управление также частично осуществляют руководители учреждений, организаций и предприятий  государственной формы собственности  как нижнее звено организации  управления в административно‑политической сфере, межотраслевом комплексе, а также административно‑правового регулирования экономической и социально‑культурной деятельностью.

 

Государственное управление как деятельность по реализации основных функций общества по объему шире, чем  исполнительная деятельность, так как  государственное управление в определенном объеме своих полномочий осуществляют Федеральное Собрание (обе его  палаты – Совет Федераций и  Государственная Дума), Президент  Российской Федерации, суды, прокуратура, одноименные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также государственные и  общественные объединения в части  делегированных им для реализации государственных  функций и задач.

 

Термин «государственное управление» широко используется в  отечественной и зарубежной научной  литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым  конституционные основания для  выделения данного вида государственной  деятельности.

 

Конституция Российской Федерации 1993 года отказалась от этого термина. Вместо него в оборот внедрен новый  термин – исполнительная власть. Означает ли это, что государственное управление впредь не существует или же налицо чисто терминологическая реформация?

 

На эти закономерные вопросы  ответ может быть один: все объясняется  конституционным провозглашением  разделения властей. Так, в соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная  власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и  судебную.

 

Любая деятельность состоит  из решения, его реализации (исполнение) и контроля за реализацией.

 

По существу, на подобной основе строится государственный аппарат, то есть совокупность органов, выражающих государственную власть. Соответственно в рамках этого аппарата происходит «разделение труда» по осуществлению  государственных задач и функцию. Оно предполагает, что и находило свое конституционное выражение, выделение  органов государственной власти (так назывались Советы всех уровней), органов государственного управления и судебных органов. Каждый из них  был призван осуществлять тот  или иной вид государственной  деятельности. Так, на долю государственной  власти приходилось решение наиболее важных вопросов государственной и  общественной жизни в форме законов (создание законов); органы государственного управления в основном осуществляли реализацию законов (приведение их в  исполнение); судебные органы выполняли  законоохранительную функцию.

 

Место и роль государственного управления в механизме «разделения  труда» определялись следующими характеристиками:

 

· государственное управление – конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной  власти, имеющий функциональную и  компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;

 

· государственное управление – деятельность исполнительно-распорядительного  характера. Основным направлением ее является исполнение, то есть проведение в жизнь  законов и подзаконных нормативных  актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);

 

· государственное управление – прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или  же органы государственного управления;

 

· государственное управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного  руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства  обусловлена тем, что именно в  ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым  качество государства как собственника основных средств производства;

 

· государственное управление – подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной  деятельности.

 

Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой  можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в  числе которых:

 

¨ вертикальность (субординарность, иерархичность) системы исполнительно‑распорядительных органов;

 

¨ реализация принадлежащих  этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, то есть во внесудебном порядке;

 

¨ предусмотренная действующим  законодательством возможность  административного правотворчества (сочетание правоприменения с  правоустановлением);

 

¨ включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого  аппарата (например, администрации  государственных предприятий).

 

В таком понимании органы государственного управления рассматривались  в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной  администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов  государственной власти, то есть Советов  различных уровней. В своих основных организационных проявлениях эти  органы были «привязаны» прямо или  опосредствованно к системе Советов  народных депутатов.

 

Исполнительно-распорядительную деятельность практически осуществляли не все государственные органы, а  лишь те, которые конституционно обозначались как органы государственного управления (специальный субъект). В общегосударственном масштабе эти органы осуществляли государственную власть (государственно-властные полномочия) в форме исполнительной и правоприменительной функций. Здесь виден специфический вариант проявления государственной власти, которому отводилось особое (самостоятельное) место в механизме «разделения труда» (функций). Приоритетность сохранялась при этом за законодательной (правотворческой) деятельностью.

 

Изложенное позволяет  обратить внимание еще на два принципиальных обстоятельства.

 

Первое - государственное  управление и осуществляющие его  функции государственные органы есть составная часть единого  механизма государственной власти. Данное положение необходимо особо  подчеркнуть в связи с тем, что до 80-х годов соответствующие  Конституции и действующее законодательство только Советы всех уровней относили к числу органов государственной  власти. И лишь в отношении Правительств было сделано исключение: они характеризовались  в качестве «исполнительных и  распорядительных органов государственной  власти». Все иные органы государственного управления (как, впрочем и судебные органы) вроде бы не имели никакого отношения к механизму государственной  власти, что, конечно, не соответствовало  действительности. Наблюдалась, тем  самым, явная переоценка роли Советов. Фактически же речь должна была идти, и  для этого имелись все необходимые  основания, о функционировании в  системе «разделения труда» представительных, исполнительных и судебных органов  государственной власти, поскольку  именно они реализовали в различных  правовых и организационных формах полномочия государственно-властного  характера.

 

Второе обстоятельство связано  с тем, что, как это уже отмечалось при общей характеристике социального  управления, последнее во всех своих  проявлениях органически связано  с упорядочивающим воздействием не определенный объект. Говоря же о  государственном управлении, акцентируется  его исполнительное значение. В связи  с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие с исполнительством?

 

Суть данной проблемы заключена  в следующем. Управление различными сторонами государственной и  общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства. В этом процессе активно  участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько  в принятии соответствующих решений (например, законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь  содержащихся в них юридически-властных требований. А это и есть процесс  исполнения. Конечно, и сам законодатель осуществляет те или иные действия, обеспечивающие исполнение принятых им законов. Но он не в состоянии взять  на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в упорядочивающем, т.е. постоянном управляющим воздействием. Вообще недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает  необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие  в исполнительно-распорядительном варианте. Значит, исполнение – это, в рассмотренном аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, то есть управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения – законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта).