Систематизация законодательства

Кодификация обладает рядом характерных черт: 

1. кодификационный  акт является важнейшим среди  актов, действующих в определенной  сфере общественной жизни, содержит  общие принципы, определяющие характер  и содержание всех норм соответствующей  отрасли или института права; 

2. такой акт  регулирует значительную и достаточно  обширную сферу отношений (имущественные,  трудовые, брачно-семейные отношения,  борьба с преступностью и т.  д.); 

3. будучи итогом  совершенствования законодательства, кодификационный акт представляет  собой сводный акт, упорядоченную  совокупность взаимозависимых предписаний; 

4. кодификация  предусматривает создание более  устойчивых, стабильных норм, рассчитанных  на длительный период их действия; 

5. предмет кодификации  обычно определяется в зависимости  от деления системы законодательства  на отрасли и институты; 

6. акт кодификации  всегда имеет значительный объем,  сложную структуру (части, разделы,  главы и другие подразделения). 

Обычно в юридической  литературе См: Пиголкин А.С., Рассолов М. М., Матузов Н. И., Малко А. В. и др. и практике различают несколько видов кодификации (Приложение №2): 

1. всеобщая кодификация,  под которой понимается принятие  целой серии кодификационных  актов по всем основным отраслям  законодательства и, как следующий  этап -- создание объединенной, внутренне согласованной системы таких актов типа «кодекса кодексов»; 

2. отраслевая  кодификация, охватывающая законодательство  той или иной отрасли (гражданский,  трудовой, уголовный кодексы и  т. д.); 

3. специальная  (комплексная) кодификация -- это издание актов, регулирующих тот или иной правовой институт (налоговый, лесной кодексы и т. д.). 

Кодификация способствует усилению стабильности законодательства, созданию четкой, опирающейся на научный  фундамент, системы нормативных  актов, обеспечивает оптимальную скоординированность между действующими нормами, создание в законодательстве укрупненных нормативных блоков. Она позволяет решить две взаимосвязанные задачи -- совершенствовать и содержание, и форму законодательства. 

3. Основные этапы  систематизации законодательства. 

Систематизация  законодательства -- процесс многогранный, комплексный. Как всякий сложный процесс его можно рассматривать в широком и в узком аспектах. В широком аспекте данный процесс связан и с созданием схемы собрания, и с отбором (а соответственно, и анализом) актов действующего законодательства, подлежащих включению в собрание, и с организационными формами подготовительных работ по созданию собрания, и с изданием собрания, его поддержанием в действующем состоянии. В узком аспекте -- это техника работы с уже отобранными для включения в собрание актами: их расположение внутри корпуса собрания, оформление помещаемых в собрание актов, составление справочных материалов, официальное «закрепление» итогов работы над систематическим собранием и т. д. 

Выделяя этапы  работы по систематизации законодательства, Д.А. Керимов ввел понятие "кодификационный  процесс", последовательно объединяющий все формы систематизации законодательства (Приложение №4): "кодификационный  процесс - это деятельность соответствующих  государственных органов по внешней  и внутренней обработке и совершенствованию  законодательства в целях приведения его в единую логическую систему  и создание нового объединенного  законодательного акта, заменяющего  собой ранее принятые и применявшиеся  правовые нормы". Керимов Д. А. Кодификация и законодательная техника. М.: Государственное изд-во юридической литературы, 1962. - с. 84. При этом кодификация, как высшая форма систематизации законодательства включает в себя все остальные формы систематизации в качестве подготовительных этапов. 

Процесс систематизации состоит из ряда этапов, каждый из которых  использует соответствующие методы, приёмы и способы законодательной  техники: 

1. составление  плана кодификационной работы, в  котором указывается цель, определяются  этапы работы, необходимые средства  её обеспечения, проведение организационных  мероприятий и устанавливаются  сроки их осуществления, завершения  работы. Такие планы - руководство  для практической деятельности  и рационального использования  сил, средств, времени; 

2. выбор формы  систематизации; 

3. определение  объема законодательного материала,  подлежащего обработке. Выбор  критериев при отборе материала  зависит от цели систематизации, характера и значения самого  правового материала. Отбор должен  производиться на строго научных  основах, чрезвычайно тщательно,  с использованием всего арсенала  средств для определения нормативности анализируемых актов, их юридической силы и характера действия. От внимательного и основанного на правильных методических началах отбора актов во многом зависит успешность всех последующих работ по подготовке и изданию собраний (сводов). Правильно отмечается в юридической литературе, что ошибки при отборе актов в процессе систематизации законодательства затем чаще всего трудно исправить, поскольку для их устранения потребовалось бы повторное тщательное исследование всех материалов; 

4. сбор воедино  правового материала и его  регистрация. Наиболее удобен  карточный учет законодательства. Осуществление этих мероприятий  способствует созданию полного  хронологического собрания нормативно-правовых актов, данный материал может использоваться для последующих работ и для научных целей; 

5. "расчистка"  материала - освобождение от актов,  официально отмененных соответствующими  органами, от актов по отмене  других актов, если они не  установили новых норм. Результат  данного этапа - уменьшение объема  материала, подлежащего дальнейшей  обработке. 
 

5.1. кодификатор  освобождается от актов с определенными  в них сроками действия, уже  истекшими и непродленными. Он может ставить вопрос о целесообразности продления срока действия данных актов или придания им характера актов длительного действия перед специальным органом; 

5.2. исключает  из законодательства акты, хотя  формально пока не отмененных, но фактически утративших силу в связи с последующим законодательством. Этот вопрос решается совместно с государственными органами, их принявшими, при согласовании с ведомствами, которых они непосредственно касались; 

6. составление  списков всех актов, фактически  не действующих и в силу  этого подлежащих исключению  из дальнейшей кодификационной  работы. К списку кодификатор  прилагает справки, раскрывающие  мотивы исключения каждого из  актов; 

7. утверждение  составленного списка с органами, которыми были приняты данные  акты; 

8. из текстов  действующих актов исключаются:  вводные части. Не содержащие  принципиальных положений; в отдельных  частях - статьи с перечнем отмененных  актов, с временными правилами  применения акта при введение его в действие; части фактически утратившие силу, а также статьи ненормативного характера. Все исключения сопровождаются мотивированными объяснениями в специальных справках, на основании которых законодатель при обсуждении проекта сборника сможет решить окончательный вопрос о целесообразности выдвинутых кодификатором предложений; 

9. создание алфавитно-предметной  картотеки, расположение в алфавитно-предметном  порядке свободных листов с  текстами законодательных актов.  Это создает удобство для быстрого  получения справки по действующему  законодательству, является основой  для системного толкования действующих  правовых норм, облегчает дальнейшую  кодификационную работу. В настоящее  время данный вид работ выполняется  с использованием электронных  носителей информации; 

10. разработка  схемы сборника, в соответствии  с которой весь материал располагается  по определённым разделам. Если тот или иной документ относится сразу к нескольким разделам, то данный акт следует помещать в тот раздел, к которому он по предмету своего регулирования относится в наибольшей степени, а в других разделах давать извлечения из него в виде отдельных статей, пунктов, приложений, заголовков с указанием раздела, в котором находится полный текст данного акта; 

11. кодификатор  устраняет имеющиеся противоречия  в законодательстве. При наличии  противоречий в различных актах  по одному и тому же вопросу  действующим признается тот акт,  который был издан позже. Однако  предпочтение (при одинаковой юридической  силе актов) может отдаваться  тому из них, который в наибольшей  степени будет соответствовать  действительности и регулируемым  общественным отношениям. Одновременно  устраняются повторения. Сохраняют  ту статью в том именно акте, предмет регулирования которого  в наибольшей степени обусловливает  её наличие и сохраняет логическую  стройность и целостность тех  актов, из которых подобная  статья будет исключена. Такая  работа (консолидация) уменьшает объем  материала, делает его более  четким, лаконичным, цельным и облегчает  дальнейшую кодификационную работу. В целях укрупнения законодательных  актов используют отсылки и  дополнения. Отсылки применяются  для указания на содержащуюся  в данном сборнике статью, которая  развивает или конкретизируется  другими статьями этого же  сборника. Дополнения - указания на  то, что содержащаяся в данном  сборнике статья развивается  и конкретизируется другими статьями  законодательных актов, не вошедших  в данный сборник. При этом  статья, к которой отсылаются  или которая дополняет то или  иное положение сборника, сама  не должна содержать отсылки  или дополнения. При устранении  противоречий и повторений в  действующем законодательстве обнаруживаются  пробелы, о которых ставится  в известность законодатель. Может  возникнуть и обратный вопрос - о целесообразности отмены ряда  действующих правовых норм, о  чем также ставится в известность  законодатель. 

Систематические собрания, как результат процесса систематизации, отражая свойство системности  законодательства, способствуют его  правильному пониманию и применению. И все же особая роль отводится  Своду законов как наиболее совершенному (по удобству пользования, механизму  обновления и т. п.) виду систематического собрания. Специфика свода законов  соотносится с целями его издания -- укрепить стабильность правопорядка, сделать законодательство более открытым и доступным, обеспечить (особенно гражданам) реальную возможность знакомиться с текстами действующих законов. 

В настоящее  время в соответствии с Указами  Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 г. № 94 «О подготовке и издании  Свода законов Российской Федерации» (с изм. и доп. от 14 февраля 1998 г.) СЗ РФ. 1998. №7. Ст. 509. и от 14 февраля 1998 г. № 170 «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации» (с изм. и доп. от 19 ноября 2003 г.) СЗ РФ. 2003. №7. Ст. 829., ведутся работы по созданию федерального Свода законов. Разработан и проект Федерального закона «О Своде законов Российской Федерации» Литягин Н. Н. О подготовке Свода законов Российской Федерации. - Журнал российского права. - 1999. - № 11. - с. 35-53.. Началась работа по систематизации законодательства и в российских регионах. В ряде субъектов Федерации приняты нормативные правовые акты о сводах и собраниях законодательства. 

Работа по систематизации законодательства и подготовке Свода  законов, проводящаяся в настоящее  время в РФ, организационно обеспечена специальным органом - Комиссией, которая  действует при Президенте РФ и  подотчетна ему. Полномочия и обязанности  Комиссии определены соответствующим  Положением. 

В подготовке сводов должны принимать активное участие  аппараты Государственной Думы, Администрации  Президента, Правительства РФ, Министерство Юстиции, так как создание сводов очень сложный и трудоёмкий процесс  Колдаева Н.П. Современное состояние российского законодательства и его систематизация. - Государство и право. - 1999. - №3. - с. 24-25. в силу состояния современного российского законодательства (огромный массив нормативно-правовых актов). Научное обеспечение по подготовке и проведению работ по созданию федерального Свода законов в нормативном порядке возложено на ряд НИИ: Институт государства и права АН РФ, МГУ им. М.В. Ломоносова, Московская Юридическая Академия и др. Основные направления работы: фундаментальные научно-теоретические разработки, оказание методической помощи, выработка научно обоснованных рекомендаций по схеме свода, этапам работы над ним, непосредственное участие в разработке нормативного материала (рецензирование, проведение экспертизы старых актов на предмет выявления тех из них, которые действуют в новых условиях). 

Другая проблема обновление и пополнение свода, поддержание  его в действующем состоянии. В некоторых зарубежных странах  действуют специальные правила, позволяющие поддерживать законодательство в кодифицированном состоянии. Так, в США разработаны правила  технического оформления нормативных  актов, предписывающие придавать актам  текущего правотворчества такую  форму, которая позволяла бы включать их без дополнительной обработки  в Свод. Во Франции запрещается  издавать нормативные акты, редакция которых не согласуется с текстом  и структурой соответствующего кодекса. Учитывая бурное развитие компьютеризации  и правовой информатики, логично  предположить, что будущее -- за автоматизированной моделью свода. И здесь открываются широчайшие возможности. Например, весьма эффективны различные автоматизированные способы, приемы обновления материалов свода, поддержание текста свода в контрольном (а в дальнейшем и в кодифицированном) состоянии.