Систематизация законодательства

Курс на консолидацию актов, имеющих силу, укрупнение законодательных  блоков, вбирающих в себя несколько (иногда десятки) действующих актов  по одному и тому же вопросу, становится одним из приоритетных направлений  упорядочения законодательства. При  этом стремление к простому механическому  сокращению числа нормативных актов  не должно быть самоцелью. Главное -- это удобство пользования нормативным материалом, четкое и конкретное определение в акте предмета регулирования. 

2.2. Инкорпорация  как форма систематизации законодательства. 

Инкорпорация -- это такая форма систематизации, когда нормативные акты определенного уровня объединяются полностью либо частично в издаваемые для широкого пользования сборники или собрания в определенном порядке. Инкорпорация представляет собой, в принципе, постоянную деятельность государственных и иных органов с целью поддерживать законодательство в действующем (контрольном) состоянии, обеспечивать его доступность и обозримость, снабжать самый широкий круг субъектов достоверной информацией о законах и иных нормативных актах в их действующей редакции. По словам Д.А. Керимова, инкорпорация - "это средство "уплотнения" законодательства" Керимов Д.А. Законодательная техника. М.: Норма-Инфра, 1998. - с. 84., так как позволяет не учитывать официально отменённые документы, исключая повторение нормативных актов. 

Инкорпорация - низкий уровень систематизации и  предпосылка для кодификации. В  свою очередь, инкорпорация связана  с учетом, поскольку базируется на определенном максимально полном фонде  соответствующих актов и поисковой  системе, способной обеспечить нахождение всех необходимых актов. Особенность  инкорпорации состоит в том, что  в нормативное содержание помещаемых в сборники актов какие-либо изменения  обычно не вносятся, а, значит, и содержание правового регулирования по существу не меняется. Именно это свойство инкорпорации -- сохранение неизменным содержания нормативного регулирования -- отличает ее от кодификации и консолидации (Приложение №3). Вместе с тем форма изложения содержания нормативных актов претерпевает определенные, а иногда довольно существенные изменения, поскольку инкорпорация не сводится к простому воспроизведению актов в их первоначальной редакции. Обычно в сборниках действующих нормативных актов тексты таких актов печатаются с учетом последующих официальных изменений и дополнений, с указанием официальных реквизитов тех актов, которыми внесены соответствующие коррективы, убираются сведения о лицах, подписавших нормативный акт, также вносятся изменения редакционного или технического характера. 

Деление инкорпорации на отдельные виды можно производить  по различным основаниям (Приложение №1): 

1. в зависимости  от юридической силы издаваемых  сборников и собраний законодательства, по субъекту, производящему систематизацию, выделяют следующие виды инкорпорации: официальная, официозная (полуофициальная)  и неофициальная: 

1.1. официальная  инкорпорация осуществляется от  имени и по поручению либо  с санкции правотворческого органа (органов), который утверждает или  иным способом официально одобряет  подготовленное Собрание (Свод). Такое  Собрание (Свод) носит официальный  характер, т. е. оно приравнивается  к официальным источникам опубликования  нормативных актов, и на его  материалы можно ссылаться в  процессе правотворческой и правоприменительной  деятельности; Примером официальной  инкорпорации может служить изданный  в 80-х годах Свод законов  РСФСР; 

1.2. официозная (полуофициальная)  инкорпорация -- это издание собраний  и сборников законодательства  по поручению правотворческого  органа (органов) специально уполномоченными  на то органами (например. Министерством Юстиции), причем правотворческий орган официально не утверждает и не одобряет такое собрание (сборник) и потому тексты помещенных в нем актов не приобретают официальный характер. Таковым было, например. Систематическое собрание действующего законодательства РСФСР, изданное в Российской Федерации в 60-х годах; 

1.3. неофициальная  инкорпорация осуществляется теми  субъектами, которые не имеют  специальных, предоставляемых правотворческим  органом полномочий издавать  собрания законодательства и  осуществляют эту деятельность  по собственной инициативе (сборники  по трудовому, жилищному или  пенсионному законодательству, справочники  для бухгалтеров, предпринимателей, учителей, военнослужащих и т.  д.). Неофициальные сборники законодательства  не являются официальным источником  права, на них нельзя ссылаться  в процессе правотворчества и  применения права. Большинство  ныне издаваемых в нашей стране  сборников законодательства -- это неофициальная инкорпорация. В рамках неофициальной различаются профессиональная (осуществляется лицами, обладающими специальными познаниями) и обыденная (осуществляется любыми субъектами общественных отношений) инкорпорация; 

2. по характеру  расположения материала все собрания  законодательства можно разделить  на хронологические и систематические (или предметные): 

2.1. в хронологических  собраниях нормативные акты располагаются  последовательно по датам их  издания. В хронологическом порядке  публикуются законы и подзаконные  акты в специальных официальных  изданиях (например, в «Собрании  законодательства РФ», газетах  «Парламентская газета», «Российская  газета», «Российские вести», бюллетенях  нормативных актов ведомственных  или муниципальных органов и  др.). В таких изданиях текст  каждого нормативного акта обычно  помещается с указанием определенного  порядкового номера, заголовка, даты  принятия, подписей должностных  лиц, официально уполномоченных  подписывать такой акт. Хронологическая инкорпорация, как правило, предшествует систематической инкорпорации; 

2.2. в систематических  собраниях нормативные акты располагаются  по тематическим разделам в  зависимости от их содержания, причем в каждом разделе акты  размещаются не в хронологическом  порядке, а по предметному принципу, т. е. по отраслям права, их  институтам, сферам государственной  деятельности (имущественные отношения,  труд, финансы, народное образование,  оборона страны, уголовная ответственность  и т. д.). В такого рода собраниях в начале каждого раздела и других подразделений помещаются акты более высокой юридической силы, содержащие основные, принципиальные нормы по соответствующему вопросу, а затем акты, развивающие, конкретизирующие и детализирующие основные нормы. Это более удобный и эффективный вид инкорпорации. 

2.3. смешанный  вид. При подготовке и издании  собраний законодательства могут  сочетаться хронологический и  предметный принципы расположения  материала, когда разделы собрания  подразделяются тематически, по  предметному принципу, а внутри  каждого раздела акты располагаются в хронологическом порядке; 

3. инкорпорация  законодательства может классифицироваться  в зависимости от объема охватываемого  нормативного материала. По этому признаку следует различать генеральную (полную, общую) инкорпорацию, когда в собрание включается или все законодательство страны, или все федеральное законодательство, все нормативные акты того или иного субъекта РФ и т. д., и частичную (отраслевую) инкорпорацию, когда составляются собрания и сборники нормативных актов по определенным вопросам, сфере государственной деятельности, определенной отрасли законодательства или правовому институту и другим признакам; 

4. по методу  обработки нормативных актов  инкорпорация может быть: 

4.1. простой, когда  из актов в процессе их помещения  в сборники исключаются ненормативные,  а также формально отмененные  положения, временные нормы, срок  действия которых истек, подписи  уполномоченных должностных лиц; 

4.2. сложной, когда наряду с указанными действиями из сборников исключаются также формально не отмененные, но фактически утратившие силу акты. 

Примеры издания  разного рода официальных сборников  и собраний законодательства в истории  права довольно многочисленны. Так, знаменитый Свод законов Юстиниана, как основной источник древнеримского права, представлял собой форму  инкорпорации норм, действовавших в  тот период в Риме. Новицкий И.Б. Римское  право. - М.: "ТЕИС", 1997. - с. 28-32. Ныне изданы и постоянно поддерживаются в контрольном состоянии своды (собрания) законодательства в США, ФРГ и ряде других государств. 

Результат инкорпорации - издание инкорпорированных сборников, собраний, сводов (Соборное Уложение 1649 г, Собрание законодательства РФ, Свод законов РФ 1832 г.). Примеры разного  рода инкорпоративных изданий и характеристика различных видов инкорпорации представлены в Приложении №1. 

2.3. Кодификация  как форма систематизации законодательства. 

Русская юридическая  наука и представители юридической  практики рассматривали кодификацию  как один из видов (форм) систематизации законодательства, хотя и вырабатывающую новые нормы. При этом все ученые и практики-юристы подчеркивали, что  в результате кодификации создается  новый закон, а не простое изменение  старого. 

Под кодификацией понимали основной вид (форму) систематизации законодательства, в результате которой, наряду с внешней (по сути -- инкорпорационной) обработкой действующего законодательства (его объединением, устранением устаревших, дублирующих актов и т. п.), создается новый, сводный акт, заменяющий прежнее регулирование и приводящий его в единую систему. См: Керимов Д. А., Марченко М. Н., Венгеров А. Б. и др. 

Выделенные в  данном определении черты кодификации  позволяют видеть в данной форме  деятельности как бы соединение, с  одной стороны, чисто «систематизаторских» функций внешней обработки (совершенствование формы изложения и объединение в единую систему устаревшего или нового, но разрозненного законодательства в какой-либо отрасли или комплексе правового регулирования). Однако, другой, гораздо более важной функцией кодификации признается включение в правовую систему нового, к тому же сводного закона, т.е. объединяющего все нормы или основной костяк (массив) норм, относящихся к той или иной сфере правового регулирования -- отрасли, подотрасли, институту, либо к комплексам, интегрирующим нормы разных отраслей. 

Кодификация действительно  осуществляется непосредственно в  самом процессе правотворчества. Это  дало основание ряду российских ученых признать, что «кодификация не укладывается в рамки систематизации, а представляет собой самостоятельную, причем основную форму совершенствования законодательства», что она «осуществляется только в официальном порядке», а наиболее интенсивные ее проявления связаны с существенными изменениями общественных отношений, требующими иной, «принципиально новой юридической оценки». Пиголкин А. С. // Общая теория государства и права. Академический курс. М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана 1998. - Т. 2. - с. 211-212. 

Д. А. Керимов  Керимов Д.А. Законодательная техника. М.: Норма-Инфра, 1998. - с. 84. настаивал на том, что нельзя допускать разрыв между кодификационной и правотворческой деятельностью, несмотря на то, что кодификация не связана с текущим правотворчеством, осуществляется специальными органами. Вместе с тем автор не лишал кодификацию значения вида систематизации, включал в ее состав инкорпорационные приемы, а также задачи приведения действующего законодательства в единую логическую систему и создания нового объединенного акта. Сочетание упорядочения и обновления законодательства позволяет рассматривать кодификацию как наиболее совершенную, высшую форму правотворчества, включающую в себя в качестве подготовительных все предыдущие уровни систематизации. Основные черты сходства и различия кодификации и инкорпорации даны в Приложении №3. 

Современные авторы См: Мухаев Р.Т., Рассолов М.М., Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. и др. под кодификацией понимают следующее: кодификация - это форма (вид) систематизации, при которой происходит глубокая всесторонняя внутренняя переработка нормативного материала, заключающаяся в создании нового, сводного, систематизированного нормативно-правового акта. 

В процессе кодификации  составитель стремится не только объединить и систематизировать  зарекомендовавшие себя действующие  нормы, но и переработать их содержание, изложить нормативные предписания  стройно и внутренне согласованно, обеспечить максимальную полноту регулирования  соответствующей сферы отношений. Кодификация направлена на то, чтобы  критически переосмыслить действующие  нормы, устранить противоречия и  несогласованности между ними, ликвидировать  повторения, устаревшие положения, пробелы, дублирование норм. 

Результатом кодификации  является издание кодифицированного  акта: кодекса, устава, положения, правила.