Развитие института референдума в России

По мнению Г.В. Синцова, "референдум это форма непосредственной демократии, содержанием которой  является волеизъявление установленного законом числа граждан по наиболее важным вопросам государственной или общественной жизни, проводимое на определенной территории в соответствии с законодательством о референдуме, имеющее высшую юридическую силу и обязательное для исполнения органами, организациями и гражданами, в отношении которых референдум имеет императивный характер"¹⁸. В этом определении учтено, что юридическим признаком референдума является голосование на определенной территории, в котором принимают участие граждане РФ. Это голосование проводится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, уставами, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований по наиболее важным вопросам государственной или общественной жизни (или местного значения), являющегося непосредственным выражением народовластия. Кроме того, референдум может выступать и в качестве одного из способов правотворчества (непосредственного правотворчества народа в тех случаях, когда на референдум выносится вопрос о законопроекте).

В этих определениях, пожалуй, имеется изъян объемность, что, по нашему мнению, объясняется стремлением авторов охватить большинство признаков, присущих референдуму.

Подытоживая вышесказанное  и учитывая современную правовую базу референдумов в России, постараемся  дать определение референдума. Итак, референдум это народное голосование, проводимое с целью принятия окончательного и обязательного к исполнению решения либо с целью выявления мнения народа, которое подлежит учету и отражению в акте органа государственной власти или органа местного самоуправления.

Референдум может иметь общегосударственный и местный характер, а с учетом административно-территориального деления осуществляется на уровне штата, кантона, коммуны, области и на других уровнях (региональные).

Общегосударственные (общенациональные) референдумы проводятся на всей территории государства, в голосовании принимает участие весь избирательный корпус.

Региональные референдумы  это референдумы, проводимые на территории отдельного субъекта федерации (республики, кантона, штата, земли, области, провинции), либо в пределах административно-территориальной единицы верхнего уровня унитарного государства (области, провинции). В кругах российских правоведов известно мнение о том, что при данной классификации выделять следует не три, а четыре звена: общегосударственные, региональные референдумы, референдумы субъектов Федерации и местные референдумы¹⁹. Тогда региональный референдум это референдум, проводимый одновременно на территориях нескольких соседних субъектов РФ по вопросу, касающемуся граждан, проживающих в данных субъектах РФ. В то же время есть и иная точка зрения, причем нашедшая закрепление в законодательстве отдельных субъектов РФ: региональный референдум голосование, проводимое одновременно на территории нескольких административно-территориальных образований в пределах одного субъекта РФ. Целесообразно будет остановиться на начальном варианте: региональный референдум и референдум субъекта РФ тождественные понятия, Точно так же, как понятия "законодательство субъектов Российской Федерации" и "региональное законодательство". Строго говоря, единственно правильный - первый вариант, но вторым термином как более компактным часто заменяют первый²⁰.

Учитывая, что законодательство о выборах и референдумах находится  в совместном ведении РФ и субъектов  Федерации, мы полагаем, что в данной сфере правовое регулирование федеральными законами носит явно избыточный характер. Анализ законов о референдумах субъектов РФ и местных референдумах, приведенных в соответствие с действующим Федеральным законом "Об основных гарантиях..." (всего проанализировано 64 закона, принятых в 46 субъектах РФ) показывает, что в подавляющем большинстве случаев региональные законодательные акты фактически копируют положения Федерального закона "Об основных гарантиях...". В Ханты-Мансийском автономном округе все региональные особенности окружного референдума и местных референдумов законодатели сумели уместить в двух Законах по 9 статей в каждом.

Правовая политика, федеральное и региональное правотворчество должны быть направлены на изменение концепции правового регулирования избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ путем принятия акта типа Основ законодательства РФ о выборах и референдумах на основе унификации избирательно-правовых и референдумно-правовых процедур с перемещением центра тяжести регулирования выборов органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, референдумов субъектов РФ и местных референдумов в сферу регионального законодательства. Такими Основами в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ должны устанавливаться не минимальные гарантии прав, как это сделано сегодня, а максимально возможные их ограничения. Основные усилия Центральной избирательной комиссии РФ необходимо направить на разработку для субъектов РФ модельных законов о выборах и референдумах.

Неизменность законодательства о референдуме - основополагающий принцип  регулирования референдумно-правовых процедур. В случае принятия в период кампании референдума субъекта РФ или  местного референдума закона или  устава муниципального образования, содержащих положения, которыми определяется порядок подготовки и проведения соответствующего референдума, либо в случае внесения в указанный период в закон или устав муниципального образования изменений и дополнений, касающихся порядка подготовки и проведения соответствующего референдума, такие нормативные правовые акты, изменения и дополнения применяются к референдумам, назначенным после вступления в силу этих нормативных правовых актов, изменений и дополнений.

3. Совершенствование законодательства о референдумах

В России интерес к  референдуму возник на рубеже XIX–XX вв., когда перед обществом остро встал вопрос о реформировании государственного строя. В частности, вопрос об учреждении института референдума активно обсуждался Особой комиссией по составлению проектов Основных Законов при Временном правительстве России.²¹

Юридическое закрепление  институт референдума в нашей  стране получил в Конституции  СССР 1936 г. (ст. 49, п. «д»), где он отождествлялся со всенародным опросом. Конституция СССР 1977 г. в ст.ст. 5 и 108 определяла институт референдума уже как всенародное голосование. Аналогичные положения содержались и в ст. 5 Конституции РСФСР 1978 г. Однако в последующем референдумы в СССР не проводились до начала 90-х гг. ХХ в. Отсутствовала и нормативная база для их проведения, несмотря на то, что Планом организации работ по приведению законодательства Союза ССР в соответствие с Конституцией СССР, принятым Президиумов Верховного Совета СССР 12 декабря 1977 г., были прямо предусмотрены разработка и принятие Положения об общесоюзном референдуме.

Новый период в развитии законодательства о референдуме  начался с принятием 27 декабря 1990 г. Закона СССР «О всенародном голосовании (референдуме СССР)», который закрепил порядок организации и проведения общесоюзных референдумов. Единственный референдум, проведенный в СССР 17 марта 1991 г. по вопросу о сохранении Союза ССР как федерации равноправных республик, оставил достаточно противоречивые последствия – принятое на нем решение не было исполнено.

В Российской Федерации  практика проведения референдумов также ограничена, к настоящему времени было проведено 2 общегосударственных референдума, проведенных на основании Закона РСФСР от 16 октября 1990 г. № 241-1 «О референдуме РСФСР»²² и одно «всенародное голосование», проведенное на основании Указа Президента РФ от 15 октября 1993 г. № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации»²³. После этого практика проведения федеральных референдумов прекратилась, но продолжилось развитие законодательства о референдумах. Были приняты федеральные конституционные законы от 10 октября 1995 г. № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», а также от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».

Принятие нового федерального конституционного закона, определяющего порядок проведения референдума Российской Федерации без опыта проведения референдума данного уровня, может иметь социальное обоснование лишь в том случае, если прежний закон создавал непреодолимые трудности в подготовке и проведении референдума, а новый закон их устраняет. Однако новый Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» не только сохранил все ранее установленные законами ограничения референдума, но и ввел ряд новых.

Вместе с тем, на сегодняшний день законодательство о референдумах в Российской Федерации представляет собой достаточно хорошо развитую подотрасль конституционного законодательства, соответствующее, в основном, международным стандартам в сфере политических прав и свобод человека. Структура данной подотрасли законодательства выглядит следующим образом:

1 уровень – федеральное  законодательство о референдуме,  которое включает: а) Конституцию  Российской Федерации, определяющую  конституционные основы института референдума; б) Федеральный закон от 12 июня 2002 г № 67-ФЗ (в ред. от 2 марта 2007 г.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», устанавливающий общие положения для всех видов референдумов в России; в) федеральные конституционные законы и федеральные законы, регулирующие отдельные виды референдумов (к примеру, федеральные конституционные законы от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ (в ред. от 30 декабря 2006 г., с изм. от 21 марта 2007 г.) «О референдуме Российской Федерации», от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ (в ред. от 31 октября 2005 г.) «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 2 марта 2007 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»); г) федеральные законы, регулирующие отдельные стадии или этапы референдума (Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»); д) федеральные законы, регулирующие правовой статус субъектов, участвующих в референдуме; е) федеральные конституционные законы, устанавливающие запрет на проведение референдумов; ж) подзаконные нормативные правовые акты; 2 уровень – законодательство субъектов Российской Федерации, включающее Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, регламентирующие порядок проведения референдумов на территории субъектов Российской Федерации (например, закон Саратовской области от 22 октября 1996 г. «О референдумах в Саратовской области», закон Самарской области от 31 декабря 1996 г. «О референдумах Самарской области»), определяющие особенности проведения в субъектах Российской Федерации отдельных видов референдумов (например, законы Удмуртской республики от 16 января 1998 г. «О местном референдуме и местных консультативных референдумах Удмуртской республики», от 18 декабря 2002 г. «О референдуме Удмуртской республики»);

3 уровень – уставы  муниципальных образований и  муниципальные нормативные акты, определяющие отдельные особенности организации и проведения референдумов на территории муниципальных образований.

Проанализировав совокупность законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, связанные с организацией и проведением референдумов в Российской Федерации можно придти выводу о том, что в настоящее время в российском праве можно вычленить относительно небольшую устойчивую группу правовых норм, регулирующих специфическую группу общественных отношений. Таким образом, правовые нормы, регулирующие отношения референдума в Российской Федерации, сформировались в самостоятельный правовой институт. Данный институт включает в себя нормы как конституционного, так и муниципального права, определяющие место референдума в системе народовластия, закрепляющие принципы организации и проведения, регламентирующие основные стадии референдумного процесса, т.е. имеет межотраслевой характер.

Исследование Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» во взаимосвязи с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» показывает, что в настоящее время в Российской Федерации наряду с избирательный процессом сложился и специфический референдумный процесс как деятельность граждан, их специфических объединений (инициативных групп), а также государственных органов, направленную на обеспечение волеизъявления граждан Российской Федерации по вопросам общегосударственного значения. В содержании референдумного процесса можно выделить следующие стадии: а) инициирование референдума; б) назначение референдума; в) подготовка референдума; г) проведение референдума и определение его итогов; д) реализация решения, принятого на референдуме.

Федеральный конституционный  закон 2004 г. «О референдуме Российской Федерации» существенно ограничивает возможности использования института референдума для решения вопросов общегосударственного значения. Им не предусмотрено право народа принять или отклонить на референдуме какой-либо закон, ст. 1 Закона определяет референдум как голосование по вопросам государственного значения. Нормативный правовой акт может быть вынесен на референдум Российской Федерации только в соответствии с международным договором (ст. 6 ч. 2 Закона).

Федеральный конституционный  закон 2004 г. изменил перечень инициаторов референдума в сравнение с предусмотренными Федеральным конституционным законом 1995 г., инициатива проведения референдума Российской Федерации принадлежит не только 2 млн. граждан, но и Конституционному Собранию РФ – по вопросу принятия новой Конституции РФ, а также федеральных органов государственной власти – в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации (ст. 14, ч. 1). Вместе с тем, в иных случаях органы государственной власти не могут вынести вопрос на референдум, что в совокупности с запрещением выносить на референдум Российской Федерации вопросы о доверии органам федеральным государственной власти или лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации (ст. 6, ч. 5, п.п. 2-5) означает невозможность использовать общенациональный референдум для разрешения противоречий между федеральными органами государственной власти.²⁴

Сохранение в Федеральном  конституционном законе 2004 г. требования о сборе инициативной группой 2 млн. подписей граждан для инициирования процедуры референдума, несмотря на сокращение с 1995 г. населения Российской Федерации, а также введение дополнительных условий (об образовании региональных подгрупп не менее чем в половине субъектов Российской Федерации, о нотариальном удостоверении подписей их участников протоколе их регистрации на собрании региональной подгруппы) значительно усложняет порядок реализации инициативы проведения референдума по сравнению с аналогичными положениями Федерального конституционного закона 1995 г.