Разделение властей и система сдержек и противовесов в современных демократических государствах

    Способ  формирования органов исполнительной власти, субъект назначения и смещения министров, а также ряда других должностных  лиц зависит от формы правления. Так, например, конституции всех парламентарных республик наделяют главу государства  правом участия в формировании правительства. Ст. 92 итальянской Конституции гласит: "Президент республики назначает  председателя совета министров и  по его предложению министров"¹⁷. Еще категоричнее говорит об этом Конституция Дании: "Король назначает и увольняет премьер-министра и других министров. Он определяет их число и обязанности" (Параграф 14). В Конституции Королевства Нидерландов (редакция 1983 г.) сказано: "Премьер-министр и другие министры назначаются и смещаются Королевским Указом" (ст. 43). Примерно в таком же духе трактуют этот вопрос конституции других парламентарных республик. На практике же роль главы государства в формировании правительства носит чисто номинальный характер. Он может назначить премьером лишь лидера победившей партии или главу партийной коалиции.

    Вместе  с тем из этого правила есть исключения. Например, в КНДР правительство  образуется высшим органом народного  представительства, а в Румынии  для назначения министров требуется  вотум доверия, выраженный парламентом¹⁸.

    От  формы правления также зависит  объем собственных полномочий органов  исполнительной власти и их взаимоотношение  с главами государств и парламентами. Так, например, глава государства  часто наделяется правом издания различных нормативных и ненормативных актов (декретов, ордонансов, указов и др.).

    В парламентарных монархиях и республиках  реальная власть главы государства  ограничена правилом министерской скрепы (контрассигнатуры), согласно которой  акты главы государства имеют  силу лишь при том условии, что  они скреплены подписями министров. На практике это правило приводит к тому, что глава государства  при осуществлении полномочий, предоставленных  ему конституцией, оказывается обязанным  следовать указаниям ("советам") министров. Ответственность за этот акт несет не глава государства, а подписавший его министр. Так, например, Конституция Австрии гласит: "Все акты президента Союза нуждаются  для своей действительности в  контрассигновании канцлера Союза  или соответствующего министра, поскольку  иное не установлено конституционным  порядком" (ст. 67.2)¹⁹. Аналогичные положения содержатся в Конституции Бельгии: "Ни один акт короля не может иметь силу, если он не контрассигнован министром, который лишь в силу этого является ответственным за данный акт" (ст. 64); Конституции Италии: "Никакой акт президента республики не действителен, если он не контрассигнован предложившими его министрами, которые за этот акт ответственны. Акты, имеющие силу закона, и другие, указанные в законе, скрепляются подписью также председателя совета министров" (ст. 89)²⁰.

    Институт  контрассигнатуры, по нашему мнению, является юридическим оформлением бессилия главы государства в пользу исполнительной власти.

    В Греции и во Франции конституции, стремясь усилить личную власть президента, ввели некоторые изъятия из правила  контрассигнатуры, т.е. предоставили главе  государства право при решении  некоторых вопросов действовать  по собственному усмотрению, не скрепляя акты по этим вопросам подписями министров.

    Влияние и сила исполнительной власти, как  уже указывалось, зависит от того, является ли глава государства (президент) главой исполнительной власти или нет. В свою очередь, место президента в организации государственной  власти, объем его полномочий зависит  от модели республики: президентской, полупрезидентской или парламентарной. Характеристика полномочий президента в президентской, полупрезидентской  и парламентарной республиках подробно исследованы в российской и зарубежной юридической литературе. Большинством авторов помимо деления на эти  традиционные виды республик выделяются две модели их внутренней организации: американская и европейская. Американская модель президентства представлена, прежде всего, одноименной американской республикой, а также созданными на ее основе латиноамериканским и  афро-азиатским республиками, построенными на принципе сильной президентской  власти.

    Европейская модель представлена преимущественно  полупрезидентскими и парламентарными  республиками, наделяющими президента менее широкими и разнообразными полномочиями, а зачастую превращающими  его в номинального главу государства, осуществляющего чисто представительские  функции.

    Но  даже в президентских республиках  глава государства действует  лишь в пределах федеральной исполнительной власти и в силу конституционного принципа разделения властей не может  единолично управлять всем государственным  аппаратом. Его полноправными партнерами и противовесами в этой сфере  выступают независимый от президента Конгресс и не менее независимый  Верховный Суд. При всей силе своей  власти, как показывает практика, ни один президент США не смог добиться сколько-нибудь значительных перемен  во внутренней и внешней политике американского государства без  поддержки высшего законодательного органа страны. Политическая система  США позволяет президенту сосредоточить  в своих руках огромную власть только при одном условии: его  должно поддерживать большинство членов Конгресса. В этой тесной зависимости  президентской политики от позиций и действий парламента - одно из важнейших отличий американской модели президентства от авторитарных моделей президентского правления.

    В силу достаточно надежных ограничителей  и противовесов президентская власть в США, независимо от субъективных желаний  того или иного президента, не может  превратиться в режим личной власти. Любые стремления президента нарушить баланс властей в свою пользу получают эффективный отпор.

    Американская  модель президентства отличается своей  рациональностью: в ней отсутствует  присущий ряду других стран дуализм  исполнительной власти, при котором  президент и премьер-министр часто  соперничают за преобладающее влияние  на правительственную политику. Кроме  того, эта модель доказала свою высокую  степень устойчивости с точки  зрения преемственности президентской  власти. Она не допускает возникновения  двоевластия в политической системе  США, когда президент проводит свою политику, а Конгресс осуществляет свой курс. Система разделения и  баланса властей даже в условиях, когда президент представляет одну партию, а большинство в Конгрессе  принадлежит оппозиционной партии, обеспечивает единство государственной  политики. Специфика политической культуры в США такова, что американцы привыкли рассматривать своего президента не как всемогущего "отца нации", единолично правящего страной и  отвечающего за все, что в ней  происходит. В то же время президент  воспринимается в Соединенных Штатах как глава федеральной исполнительной власти, который должен быть ведущим  общенациональным политическим лидером, проявлять инициативу в осуществлении  государственной политики и обеспечивать эффективное руководство правительством.

    Президент формирует правительство, имеет  право назначать на высшие должности  в аппарате исполнительной власти, но персональный состав правительства  утверждается Сенатом, и ни одно из назначенных президентом должностных лиц (за исключением сотрудников его личного аппарата) не может вступить в свою должность без утверждения Сенатом его кандидатуры²¹.

    Президент - полномочный глава всей федеральной  исполнительной власти; кабинет министров  имеет лишь совещательный статус при главе государства и правительства. Однако у Конгресса есть контрольная  функция над деятельностью исполнительной власти по исполнению законов и расходованию ассигнованных Конгрессом средств. Президент может уволить в  отставку только члена своей администрации  и не вправе увольнять в отставку высших лиц исполнительной власти штата  или местных органов власти, избранных  населением.

    Модель  президентства, сформировавшаяся в  США, во многих своих атрибутах была внедрена и в ряде стран Латинской  Америки. Однако в этих моделях институт президентства явно доминирует над  всеми остальными. Главы латиноамериканских государств по собственному усмотрению формируют кабинеты правительства, имеют узаконенную возможность  вмешиваться в дела субъектов  Федерации, вплоть до смещения губернаторов штатов, чего не вправе делать президент  США. В сфере экономической политики государства полномочия у латиноамериканских президентов гораздо шире, что  обусловлено наличием большого количества государственных компаний, находящихся  под прямым контролем правительств, возглавляемых президентами.

    Правительства в афро-азиатской модели президентства  зависят в большинстве случаев  от президента: премьер назначается  президентом из особо доверенных ему лиц и подотчетен только ему, а не парламенту. Любой другой член правительства, как и каждый государственный  чиновник, может быть в любой момент уволен президентом с должности.

    В Западной Европе модель государственной  власти сформировалась сугубо в форме  полупрезидентской или парламентарной республики.

    Обе эти модели предполагают менее обширные полномочия президента, чем в американской, латиноамериканской и афро-азиатской  моделях президентской власти. В  полупрезидентских республиках  президент не является главой правительства. В то же время он располагает рядом  важных полномочий, позволяющих ему  воздействовать на политику правительства.

    Полномочия  президента в полупрезидентской  модели в отношениях с исполнительной властью, правительством весьма обширны. Глава государства разделяет  высшую исполнительную власть с главой правительства; правительство ответственно перед парламентом и частично перед президентом; президент не отвечает за действия правительства, он назначает главу правительства, как правило, из числа лидеров  наиболее влиятельных партийных  политических фракций в парламенте, по рекомендации главы правительства  он назначает других членов правительства; президент может освободить главу  правительства от должности при  определенных условиях; по рекомендации главы правительства президент  освобождает от должности членов правительства; президент имеет  право председательствовать на заседаниях правительства, имеет право созывать заседание для рассмотрения того вопроса, который глава государства  считает первоочередным; обладает правом утверждать декреты и постановления, принятые правительством; он вправе вернуть  эти декреты и постановления  на повторное рассмотрение правительства.

    Президент в полупрезидентской республике - влиятельная и активная сила, способная  оказывать значительное воздействие  на проведение государственной политики. Вместе с тем, по сравнению с президентской  властью американского образца, модель полупрезидентской республики европейского типа не допускает обладания  всей полнотой исполнительной власти. При такой модели президент не только не является главой правительства, но само правительство фактически формируется  в зависимости от соотношения  партийных фракций в парламенте. Важным ограничителем президентской  власти в таком государстве является и то, что правительство ответственно не перед президентом, а перед  парламентом.

    Правительство в полупрезидентской республике обладает большей независимостью от президента, поскольку оно опирается  на парламентское большинство. Однако в отличие от американской модели президентства в полупрезидентской  модели изначально заложен потенциальный  конфликт между главой государства  и главой правительства за преобладающую  роль в определении правительственной  политики. Этот конфликт может приобрести форму серьезного противоборства, если президент и премьер опираются  на разные политические партии и иные социально - политические силы. Однако такое противоборство может происходить  строго в конституционных рамках, если основной закон той или иной страны предусматривает четкое разграничение  прерогатив президента, правительства, парламента и суда.

    Если  парламентская модель предусматривает  пост президента, то последний является конституционным главой государства.

    Полномочия  президента в парламентарной республике в отношениях с исполнительной властью, правительством заключаются в следующем. Президент - глава государства, выполняющий  чисто представительские функции; исполнительная власть принадлежит  главе правительства; правительство  ответственно только перед парламентом; за действия правительства отвечает глава правительства; президент  назначает главу правительства, как правило, из числа лидеров  наиболее влиятельных партийных  политических фракций в парламенте; по рекомендации главы правительства  он назначает других членов правительства; президент не может по собственному усмотрению освободить от должности  главу правительства зато по рекомендации последнего президент освобождает  от должности членов правительства; президент имеет право законодательной  инициативы, согласованной с правительством.