Разделение властей и система сдержек и противовесов в современных демократических государствах

    А.Н.Пилипенко  замечает, что Монтескье использует термин "distribution" - распределение, а не "se'peration" - отделение, разделение. Кроме того, слово "pouvoir" во французском  языке довольно многозначно и  помимо обозначения "власти", "органа" имеет и другой смысл - "полномочие". Говоря о власти, Монтескье пользуется термином "la puissanse", различая, таким  образом, власть и полномочие. Англо-американский вариант "separation of powers" также можно  перевести как "разделения полномочий"¹².

    Таким образом, необходимо отметить тот факт, что предмет разногласия между  авторами заключается в том, чтобы  разделить власть или властные полномочия. Думается, что ни то и ни другое. Надо разделить функции единой государственной  власти, поскольку власть едина и  неделима, и как справедливо отметил  русский дореволюционный правовед А.С.Алексеев, в обратном случае несколько  равноправных властей в одном  и том же государстве и на одной  и той же территории привели бы к неизбежным и юридически непредотвратимым конфликтам и столкновениям из-за отсутствия высшей авторитетной власти. При существовании неравных властей  одна из них, согласно А.С.Алексееву, должна стать необходимостью выше других, и тогда эта высшая власть и будет верховной государственной властью, которой подчиняются остальные и которая не поддается разделению¹³. И действительно, если признать, что в государстве одновременно существуют три независимые власти, то мы должны признать также, что каждая из них обладает суверенитетом, чего не может быть, поскольку суверенитет является свойством единой государственной власти.

    Однако  отсюда нельзя сделать вывод, что  единство власти означает сосредоточение всей власти в руках одного человека или государственного органа. Надо различать единство власти и формы  обеспечения этого единства. В  юридической науке единство власти рассматривается в трех аспектах: социальное единство; организационно-правовое единство; единство принципиальных целей  и направлений деятельности всех государственных органов.

    Полагаем, что правильнее единство власти, прежде всего, рассматривать с точки  зрения единства содержания власти. Содержание государственной власти как важной общественной функции составляет управление делами общества. Управление есть процесс  реализации власти, т.е. при помощи управления власть из статического положения переводится  в динамическое положение. Иначе  говоря, управлять означает осуществлять власть.

    Получается, что управление является формой осуществления  власти, каковыми являются и руководство, организация, контроль, властвование, поскольку все они являются средствами воздействия на волю людей. Не случайно управление рассматривается как "целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное), организующее и регулирующее воздействие  людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и  через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т.д.)"¹⁴.

    Уместно отметить, что власть сама по себе не воля, а определенное соотношение  одной воли с другой. Власть - это  возможность сделать волю одного (народа, социальной группы, партии и  т.д.) обязательной для другого. В  цивилизованных, правовых государствах таковым является только народ, чью  общую волю делить нельзя, потому что  она формируется и делается общеобязательной посредством принятия конституции  и других законов, это осуществляет в одном случае народ непосредственно, в других - через своих представителей. Все другие формы формирования общей  воли народа и придания ей общеобязательного  характера вытекают из первого. Иначе  говоря, исполнительная и судебная функции единой власти являются подзаконными функциями, так как должны осуществляться в соответствии с конституцией и  другими законами.

    Социальное  единство власти может наличествовать только в гражданском обществе, правовом, социальном государстве, где существует экономика с социальной направленностью, свободное предпринимательство, реальное равенство и защищенность со стороны  государства форм собственности, демократический  политический режим и т.д. Только в этом случае государство может  преобразоваться в социальное государство, ликвидировать социальное неравенство. В этом случае становится возможным  формирование легитимной власти, обеспечение  социального единства власти.

    Отсюда  вытекает, что необходимо различать  понятия "носитель", "источник власти" и "социальное единство", и при обсуждении вопроса о  единстве власти необходимо ударение поставить на носителе и источнике  власти, а не на социальном единстве, которое не всегда существует.

    Можно полагать, что единство государственной  власти, прежде всего, обусловлено: во-первых, источником и носителем власти; во-вторых, единством содержания власти; в-третьих, суверенитетом власти, который, как свойство власти, исключает существование в государстве другой суверенной власти, и это обеспечивается таким фактом: власть выступает как единая государственная власть, а не как государственная и общественная власть, что пытаются представить ряд авторов.

    Единство  власти рассматривается также с  точки зрения организационно-правового  единства. Уместно отметить, этот аспект единства государственной власти фактически не получил разработки, поддержки  со стороны ученых Запада. Он в основном детально разрабатывался и обосновывался  со стороны марксизма-ленинизма, где  отвергался принцип разделения властей. Правда, и здесь были разные подходы. Очевидно, государственно-властными  полномочиями - издание велений, обязательных для соответствующих адресатов  правовых актов, обеспечение их выполнения мерами воспитания, убеждения, поощрения  и защиты при помощи принудительной силы государств и т.д. - обладают все  государственные органы, независимо от их формы, и это не было предметом  разногласий. Предметом спора было то, что осуществление подобных функций  служит основой признания этих органов  в качестве органов государственной  власти. Одни авторы считали, что все  органы являются органами власти, а  по мнению других, органами власти являлись только Советы народных депутатов.

    Но, поскольку государство есть государственная  власть, то, следовательно, органы государства  являются органами власти, что не может  быть предметом дискуссий. Поскольку  понятие "государственный орган", прежде всего, связано с осуществлением государственной власти, государственно-властных полномочий, постольку государственная  власть материализуется в государственных  органах. Единство власти не означает, что она осуществляется только со стороны одного субъекта. Отвергая теорию разделения властей, социалистическое государствоведение, советская теория и практика государственного строительства  использовали идею разделения общественного  труда по управлению государственными делами, что является не чем иным, как возложением на государственные органы функций единой власти для осуществления своих целей в практической деятельности.

    Отсюда  следует, что непризнание теории разделения властей вовсе не означало, что отвергалось функциональное разделение властей. Основная проблема, на наш взгляд, заключается, во-первых, в том, что Советы были фактически безвластными органами и реальная власть находилась в руках правящей коммунистической партии, и во-вторых, не была разработана  система сдержек и противовесов.

    Принцип разделения властей предполагает действие механизма взаимосдерживания, взаимосогласования, взаимоконтроля различных ветвей власти, гарантируя при этом сохранение их самостоятельности и независимости. Отсутствие таковых качеств у  каждой из отраслей власти делает невозможным  действие механизма разделения властей.

    Конституционно-правовое регулирование подобного взаимодействия, основанного на принципе разделения властей, - необходимое условие эффективного функционирования государственного механизма. Таким образом, теория разделения властей  является принципом взаимоотношений  и кооперации государственных органов. По своей сути это не раздробление единой власти, а принцип построения государственной власти, структурно-функциональная характеристика ее организации, ее механизм.

    Принцип разделения властей является основой  структурного строения механизма государства, трансформируясь в функциональную дифференцированность полномочий органов  государственной власти.

    Исторически единство государственной власти понималось и реализовывалось различными способами, каждый из которых складывался в  конкретных исторических условиях и  в той или иной форме сохраняет  свое действие также и в современных  условиях. К ним можно отнести:

    1. Иерархический способ обеспечения  единства государственной власти (система строгого и безусловного  соподчинения органов государства  сверху вниз). Этот способ характерен  для неразвитых состояний власти  и сохраняет свое значение как частный компонент современных систем государственной власти, используемый в достаточно ограниченных формах.

    2. Обеспечение единства государственной  власти через приоритет одной  из властей. Такой способ обеспечения  единства государственной власти  был обоснован Д. Локком. В системе  государственной власти он выделял  законодательную, исполнительную  и федеральную власти и обосновывал  необходимость подчинения исполнительной  и федеральной ветвей власти  законодательной в целях обеспечения  единства и целостности всей  системы государственной власти. Указанный способ получил распространение  в государствах с парламентской  формой правления.

    3. Третьим и достаточно распространенным  способом обеспечения единства  государственной власти является  создание системы сдержек и  противовесов между разделенными  ветвями государственной власти, в рамках которой каждая власть  связана с другой таким образом,  что ни одна из них не  может подавлять другую, не может  осуществлять своих задач без  взаимодействия с остальными. Такой  способ обеспечения единства  государственной власти в свое  время был разработан Ш.Л.Монтескье  в обширном труде "О духе  законов" и получил свое  практическое осуществление в  США и ряде других стран.

    Механизм  сдержек и противовесов - это система  политико-правовых средств, позволяющих  одному органу государственной власти влиять на деятельность другого, что  осуществляется путем узаконенного проникновения в сферу его  деятельности и/или взаимного контроля.

    4. Можно полагать, что способом  обеспечения единства власти  является также наличие президентской  власти при полупрезидентской  форме правления, где основной  задачей президента является  обеспечение нормального функционирования  законодательной, исполнительной  и судебной властей¹⁵.

    Таким образом, в стране существует один субъект (народ) одной и единственной государственной  власти. Это - основное положение демократической  сущности правового государства  с республиканской формой правления. Поэтому власть не разделяется на какие-либо ее виды, формы, органы, должностные  лица, как все еще часто пишут  во многих научных исследованиях  и публицистике, а разделяется  ее осуществление с тем, чтобы  никто не мог присваивать власть в стране, осуществить захват власти или присвоение властных полномочий.

    Итак, условием обеспечения единства государственной  власти является надлежащая организация  взаимодействия разделенных властей  на всех уровнях осуществления государственной  власти, а разделение властей является организационной основой правового  государства и важным условием его  существования.

Глава 2 Законодательное  закрепление принципа разделения властей  в конституциях зарубежных государств.

    Мировой государственно-правовой практике известна разная глубина разделения властей  и соответственно разное "дозирование" полномочий высших органов государственной  власти. В целом в юридической  литературе утвердилось следующее  представление о существе этого  принципа. Единство и целостность  государства не позволяет ставить  вопрос о том, какая власть важнее и в силу этого должна обладать большими властными полномочиями. Ни одна из них не может существовать без двух других. В этом смысле бесплодны  попытки сосредоточить исполнительные функции на уровне власти законодательной, и наоборот¹⁶.

    Большинство ученых-юристов считает, что полное абсолютное разделение властей абсурдно, ибо вступает в противоречие с  перспективой выживания государства и сохранения политической системы. Но это говорит не против разделения властей, а в пользу осторожного и мудрого осуществления этого принципа без всяких нажимов и крайностей. В противном случае исчезают необходимые взаимосвязи и взаимодействия между ветвями власти, нарушается единство государственной власти.