Принцип разделения властей в России

Представительная  ветвь власти – неотъемлемая составляющая принципа разделения властей. Формирование, структура, полномочия и взаимоотношения законодательной ветви власти с иными ветвями и внутри нее тесно связаны с реализацией принципа разделения властей.

Равновесие властей  сохраняется благодаря ключевой составляющей принципа разделения властей – системе сдержек и противовесов.

В соответствии с концепцией разделения властей  первое место среди ветвей государственной  власти принадлежит представительной (законодательной). Исполнительная и  судебная ветви хотя и имеют свою сферу деятельности, но действуют от имени и во исполнение закона.

Законодательная власть осуществляется прежде всего общегосударственным представительным органом, а в субъектах Федерации – местными законодательными органами.

Общегосударственный представительный орган может иметь  различные названия (национальное или  народное собрание, конгресс и т.д.), но за ним утвердилось обобщенное название «парламент».

Парламентаризм  можно рассматривает как историческую форму перехода от частной жизни к общественной, т.е. политической, как процесс превращения человека – подданного и бесправного в человека – гражданина, наделенного политическими правами, прежде всего правом выбора власти в обществе.

Общегосударственный представительный орган не вправе распустить представительный орган субъекта Федерации, автономии, административно-территориальной единицы.

Во многих странах  парламент не является единственным общегосударственным законодательным  органом: законы могут издавать и другие местные представительные органы.

Следует отметить, что в ряде стран понятие «парламент»  является более широким: наряду с  избираемой нижней палатой парламент  включает не избираемую прямыми выборами верхнюю палату и главу государства, без подписи которого закон не имеет юридической силы. Подписывая законы, обладая правом вето, что выражается в праве возвратить закон в палату на новое рассмотрение, глава государства участвует в законодательной власти.

В сферу законодательной  власти вмешиваются верховные и  конституционные суды, конституционные  советы. Они вправе объявлять законы неконституционными и тем самым лишать их юридической силы.

В свою очередь  парламент тоже может осуществлять отдельные исполнительные и судебные функции. Так, он иногда подменяет исполнительную власть, обладает некоторыми судебными функциями: в одних странах он наделен полномочием на принятие обвинительного заключения и предания суду высших должностных лиц, в других рассматривает дело в порядке импичмента по правилам судебного процесса.

В парламентарных странах парламент подвержен  эффективному воздействию со стороны правительства. В президентских республиках парламент юридически более независим. Он не может быть распущен президентом, законодательная инициатива принадлежит только депутатам. Тем не менее президенты и в этих случаях располагают богатым арсеналом средств воздействия на парламент. В тех странах, где существует конституционный надзор (США, Италия, Франция, Россия и др.), любой акт парламента может быть отменен по причине несоответствия его конституции.

Согласно статье 94 Конституции Российской Федерации  Федеральное Собрание – парламент  РФ – является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Федеральное Собрание имеет двухпалатную структуру и состоит из Совета Федерации и Государственной Думы (иногда их называют верхней и нижней палатой соответственно). Государственная Дума, которая избирается по пропорциональной системе, представляет население России в целом, а также основные политические силы. Совет Федерации, в который входят по два представителя от каждого субъекта РФ (по одному от законодательной и исполнительной власти), представляет субъекты РФ.

Самостоятельность и независимость законодательной  власти вытекает из принципов суверенитета народа и разделения властей. Эта власть образуется на основе прямого волеизъявления народа, а потому в процессе своей деятельности законодательный орган не зависит от Президента и судебной власти, хотя и тесно с ними взаимодействует. Президент Российской Федерации является участником  законодательного процесса, обладает правом вето, а Конституционный Суд РФ вправе объявить любой закон – полностью или частично – неконституционным, т.е. утратившим юридическую силу. Но и Федеральное Собрание в свою очередь имеет конституционные рычаги воздействия на Президента РФ и на формирование судебных органов. Такая взаимная сбалансированность полномочий помогает поддерживать конституционный правопорядок и реально обеспечивает Федеральному Собранию его высокий конституционно-правовой статус.

Состав палат, как и принципы их комплектования, различен. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, а в Совет Федерации входит по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти⁶. Одно и то же лицо не может одновременно являться и членом Совета Федерации, и депутатом Государственной Думы. Государственная Дума избирается на конституционно установленный срок – 5 лет, а Совет Федерации установленного срока своей легислатуры не имеет. Но как порядок формирования Совета Федерации, так и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральными законами. Этими законами являются Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы ФС Российской Федерации» от 20.11.2002г., редакция от 02.02.2006г., и Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации ФС Российской Федерации» от 05.08.2000г.

Федеральному  Собранию свойственны три классические функции парламента, на которых, собственно, и выросла представительная система⁷:

1. принятие законов;
2. утверждение государственного бюджета;
3. определенный контроль над исполнительной властью.

Две первые функции  практически нигде и никогда  не подвергались сомнению, в то время  как третья породила различные подходы. При парламентарных формах правления контроль над исполнительной властью носит многосторонний характер, а главное – включает право парламента принимать вотум недоверия правительству и тем самым отправлять его в отставку.

Законодательная деятельность осуществляется палатами Федерального Собрания последовательно. В законотворческом процессе ключевую роль играет Государственная Дума. Она получает и рассматривает  все законопроекты, принимает Федеральные законы. Роль Совета Федерации сравнительно невелика, он рассматривает принятые Государственной Думой законы. Его отлагательное вето в отношении федеральных законов может быть преодолено квалифицированным большинством в две трети голосов депутатов Государственной Думы. Конституционные поправки последовательно рассматриваются палатами Федерального Собрания и законодательными органами субъекта РФ.

Таким образом, законодательная  власть – это делегированная народом своим представителям государственная власть, реализуемая коллегиально путем издания законодательных актов, а также наблюдения и контроля над аппаратом исполнительной власти, главным образом в финансовой сфере.

2. Исполнительная власть

В отличие от законодательной власти, носящей  первичный, главенствующий характер, исполнительная (административная) власть имеет по своей сути вторичный, производный характер. Это, кстати, вытекает из этимологии понятия «администрация» («ad-ministrare» - служить для; «ministrare» - глагол, производный от «ministris» - слуга, формы родительного падежа от основы «minus» - минус). Корень «минус» свидетельствует, что администрация всегда находится в подчиненном положении, над ней есть некто, кому принадлежит власть. Задачи администрации остаются неизменными по своей природе и состоят в исполнении поручений, данных ей носителями власти, и в разрешении сообразно с этим частных вопросов.

Исполнительная  власть носит подзаконный характер. Все действия и акты соответствующих  органов основываются на законе, не должны ему противоречить, направлены на исполнение закона. Отсюда их название – исполнительные⁸.

Существенные  признаки исполнительной власти –  это ее универсальный и предметный характер. Первый признак отражает тот факт, что исполнительная власть, ее органы действуют непрерывно и везде, на всей территории государства. Этим они отличаются и от законодательных, и от судебных органов. Другой признак означает, что исполнительная власть, также в отличие от законодательной и судебной, имеет другое содержание, поскольку опирается на людские, материальные, финансовые и иные ресурсы, использует элемент служебных продвижений и систему поощрений. В руках исполнительной власти находится весьма грозная сила в лице ее чиновников, армии, администрации, судей. Среди этой силы особая роль принадлежит вооруженным формированиям: армии, органам безопасности, полиции.

Указанные признаки, и особенно предметный, «силовой»  характер исполнительной власти, составляют объективную основу для возможной узурпации всей полноты государственной власти именно исполнительными органами. Здесь чрезвычайно важны действенные механизмы сдержек и противовесов, эффективные рычаги политической ответственности как со стороны законодательной власти (через развитое законодательство – правовые законы), так и со стороны судебной власти (через судебный контроль и конституционный надзор).

Часть 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации  предусматривает образование единой системы исполнительной власти в  РФ «в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения».

Положение и место  правительства РФ в системе органов  государственной власти вытекают из принципа разделения властей, сформированного  в ст. 10 и 11 Конституции Российской Федерации. Правительство осуществляет государственную власть наравне с президентом РФ, Федеральным Собранием и судами. В ст. 110 Конституции Российской Федерации прямо устанавливается, что исполнительную власть РФ осуществляет правительство РФ.

Соотношение правительства  с Федеральным Собранием и  судами не порождает каких-либо неясностей. Согласно Конституции РФ органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны, что предполагает невмешательство в деятельность каждой власти со стороны двух других. В то же время правительство РФ взаимодействует с палатами Федерального Собрания, и особенно с постоянными комитетами и комиссиями, рассматривая их рекомендации и принимая соответствующие меры.

Федеральный закон  о правительстве РФ обязывает  членов правительства по приглашению  палат присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы.

По-иному и  в некотором смысле сложнее выглядят взаимоотношения правительства РФ с президентом РФ, который формально как бы не входит ни в одну из трех властей, а по существу, имея ряд конституционных полномочий в сфере исполнительной власти, в эту власть входит. Президент РФ назначает (с согласия Государственной Думы) и единолично смещает председателя правительства, назначает и смещает всех членов правительства РФ и руководителей других федеральных органов исполнительной власти, напрямую руководит рядом министерств (обороны, иностранных дел и др.). Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях правительства РФ, его указы по своей юридической силе выше постановлений правительства РФ.

Анализ полномочий президента РФ и правительства РФ дает все основания считать фактическим  главой исполнительной власти Российской Федерации именно президента РФ, а не председателя правительства или правительство РФ в целом. В Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» поэтому говорится, что правительство РФ возглавляет единую систему исполнительной власти в России (ч.3 ст.1). Но следует учитывать, что правительство РФ функционирует, имея над собой президента РФ, указания которого для правительства обязательны, и надо отметить, что в указах президента весьма часто встречаются положения, означающие прямое руководящее участие в организации и деятельности правительства РФ.

Правительство РФ в пределах своей компетенции  организует исполнение принимаемых Федеральным Собранием законов, указов и распоряжений президента РФ и международных договоров, осуществляет регулярный контроль над исполнением всех этих актов органами исполнительной власти.

Согласно ч.2 ст. Конституции РФ правительство РФ состоит из председателя, заместителей председателя и федеральных министров. Количество членов правительства РФ определяется президентом РФ.

Формирование  правительства РФ начинается с назначения его председателя. Председатель –  ведущая фигура в правительстве РФ, он определяет основные направления деятельности правительства и организует его работу. Председатель правительства временно исполняет обязанности президента РФ во всех случаях, когда президент РФ не в состоянии их исполнять (ч.3 ст.92 Конституции Российской Федерации).

Председатель  правительства РФ назначается президентом  РФ с согласия Государственной Думы. Никто, кроме президента, не вправе выдвигать кандидатуру председателя правительства или вносить в Думу альтернативную кандидатуру. Дума может дать согласие на назначение либо отказать в согласии, но она не может обсуждать другие кандидатуры⁹. Тем самым достигаются две важные цели: представительный орган участвует в назначении главы правительства, но не является решающим источником предоставления ему власти, что неизбежно породило бы зависимость и контроль.

Президент РФ вправе освобождать председателя правительства от должности, не обращаясь за согласием на это в Государственную Думу, но немедленно уведомляя об этом обе палаты.

Согласно Конституции  РФ Дума может выразить недоверие правительству, что, однако, не влечет его автоматической отставки: президент РФ вправе сам решать вопрос, отправить ли правительство в отставку или не согласиться с решением Государственной Думы¹⁰.