НПА - основной источник права в Республике Беларусь

Нормативные правовые акты, не подлежащие включению в НРПА по результатам юридической экспертизы, возвращаются Министерством юстиции Республики Беларусь, соответствующими управлениями юстиции нормотворческому органу и не вступают в юридическую силу.

Правовые акты, переданные Министерством  юстиции Республики Беларусь в НЦПИ, включаются в НРПА в день их поступления в НЦПИ.

ПРАВОВЫЕ АКТЫ ОСОБОЙ ФОРМЫ, ИХ МЕСТО И РОЛЬ В РАЗВИТИИ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЫ

Конституция Республики Беларусь и принятый в ее развитие Закон "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" определяют основные виды нормативных правовых актов.

Вместе с тем в  правовой действительности Республики Беларусь существуют и иные акты, например директивы Главы государства, концепции (например, совершенствования законодательства Республики Беларусь), программы социально-экономического развития Республики Беларусь на определенный период, принимаемые таким конституционным органом, как Всебелорусское народное собрание, ежегодные послания Конституционного Суда. Особо отметим зафиксированное в Законе Республики Беларусь от 07.07.1998 N 178-З "О Совете Министров Республики Беларусь" право Правительства по отдельным неотложным вопросам или вопросам, не требующим обсуждения, принимать постановления Совета Министров Республики Беларусь путем опроса членов Президиума Совета Министров Республики Беларусь (без рассмотрения на заседаниях) (ст. 27 указанного Закона). Интересно, что практика работы Правительства пошла по пути принятия в некоторых случаях так называемых "протокольных записей" (постановление Совета Министров Республики Беларусь от 26.03.1992 N 163 "О совершенствовании работы Аппарата Совета Министров и повышении его ответственности"; постановление Совета Министров Республики Беларусь от 18.05.2002 N 637 "Об утверждении Инструкции по оценке эффективности использования в народном хозяйстве республики результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и опытно-технологических работ"; постановление Совета Министров Республики Беларусь от 30.03.1999 N 442 "Об утверждении порядка подготовки и выполнения договоренностей, достигнутых в ходе визитов на высшем уровне" и др.).

При этом также следует  иметь в виду, что хотя согласно Закону "О Совете Министров Республики Беларусь" решения по отдельным вопросам могут оформляться в виде протоколов заседаний (совещаний) у Премьер-министра Республики Беларусь и его заместителей, а также их указаний и поручений, являющихся обязательными для исполнения должностными лицами Аппарата Совета Министров Республики Беларусь, республиканскими органами государственного управления, иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, однако при этом указанные поручения и указания не могут носить нормативный характер.

Иногда на практике возникают  вопросы по поводу формы данного  акта и его юридического содержания. В силу статуса Президента как Главы государства и фактического главы исполнительной власти, наделенного правомочиями гаранта стабильности в государстве, правом осуществлять посредничество между органами государственной власти, выбор такой формы акта может быть вполне уместен. Директива - это акт, который сочетает в себе черты нормативно-программного документа и одновременно содержит ряд конкретных поручений. Исходя из текста двух директив, можно сделать вывод о том, что реализация их норм должна осуществляться безотлагательно, но решение тех проблем, которые в них упоминаются, является постоянным для компетентных органов (например, обеспечение охраны труда, борьба с пьянством). Таким образом, Директива отражает актуальные вопросы экономического, социального и культурного развития общества и государства.

Одновременно Директива - это своего рода послание и народу, органам государственной власти как непосредственно подчиненным, так и к иным (Парламенту, судам).

Опыт свидетельствует, что Директива имеет организующее начало, а реализация ее положений  осуществляется посредством принятия соответствующих актов законодательства.

Директиву можно также  характеризовать и как политико-правовой документ. Здесь проявляется политическая функция Главы государства.

Конечно, в основном свои полномочия Президент Республики Беларусь реализует посредством издания указов и распоряжений, а при необходимости - и декретов. В силу этого Директиву можно считать правовым актом особой формы, содержащим положения нормативно-программного и распорядительного характера, издаваемым Главой государства в целях акцентирования внимания и решения государственными органами, должностными лицами, общественностью вопросов, имеющих на современном этапе важное политическое, экономическое, социальное значение.

В недавней истории белорусского государства также принимались нетипичные акты - декларации, например, в 1978 и 1990 годах.

Конституция БССР 1978 года была введена в действие с 14.04.1978 Верховным Советом БССР посредством  Декларации от 14.04.1978 "О принятии и объявлении Конституции (Основного  Закона) Белорусской Советской Социалистической Республики". В ранее действовавшей Конституции СССР 1937 года о такого рода актах не говорилось.

"Нестандартно" поступил  Верховный Совет БССР 12 созыва (1990 - 1995 годы), когда 27 июля 1990 года принял Декларацию о государственном суверенитете Республики Беларусь. Также нестандартно он поступил и 25 августа 1991 года, когда принял Закон, придавший статус конституционного закона Декларации о государственном суверенитете Республики Беларусь, обладающего даже более высокой юридической силой, чем Конституция Республики Беларусь.

Послание Президента Республики Беларусь к народу, Парламенту, послания Конституционного Суда о состоянии  конституционной законности в Республике Беларусь оказывают соответствующее влияние на развитие законодательства и практики его применения.

В посланиях Президента Парламенту может содержаться как  оценка международного положения Республики Беларусь, так и внутренней политики. В нем могут быть высказаны идеи, свидетельствующие о реализации Главой государства своего права нормотворческой (не только законодательной) инициативы.

Послания Конституционного Суда, которые подготовлены на основе рассмотренных им материалов, имеют исключительно юридический аспект и направлены на конституционализацию отраслевого законодательства, правоприменительной практики. В силу правомочия Конституционного Суда осуществлять контроль за конституционностью нормативных правовых актов в государстве и тем самым наличия у него права казуального толкования Конституции его акты примыкают к конституционному тексту. В Кодексе о судоустройстве и статусе судей закреплено, что положения признанных Конституционным Судом актов неконституционными не могут применяться судами, иными органами, а также должностными лицами. Послания готовятся на основе вынесенных заключений и решений Конституционного Суда, которые являются окончательными, обжалованию и опротестованию не подлежат. Это предопределяет и нормативный характер посланий, которые, по выражению судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н.С.Бондаря, имеют еще и доктринальный характер.

Таким образом, в системе  национального законодательства присутствует множество актов, издаваемых различными органами государственной власти и  должностными лицами. Юридическая сила и их место в правовой системе  предопределяются формой акта и природой уполномоченного органа. Они являются источниками права.

МЕСТО ЛОКАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В СИСТЕМЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

Интерес к вопросу  о соотношении локальных нормативных  правовых актов и законодательства может быть обусловлен несколькими обстоятельствами. Например, в тексте нормативных правовых актов содержатся многочисленные ссылки на законодательство. Так, в Законе Республики Беларусь от 18.07.2000 N 423-З "Об экономической несостоятельности (банкротстве)" бланкетные нормы встречаются более ста раз. Обилие подобных ссылок вызывает необходимость уточнения понятия законодательства, а именно: включаются ли в его состав локальные нормативные правовые акты.

Значимым моментом является также установление соотношения  понятий локального нормативного правового  акта и нормативного правового акта. Относятся ли они друг к другу  как частное к общему, или их следует считать разнопорядковыми явлениями? Терминологическая аккуратность может потребоваться, например, при разграничении компетенции судебных органов по вопросам признания правовых актов незаконными или не соответствующими Конституции Республики Беларусь. Так, Закон Республики Беларусь от 30.03.1994 N 2914-XII "О Конституционном Суде Республики Беларусь" в качестве предмета конституционного контроля называет нормативные правовые акты (ст. 1), а также акты любого государственного органа (ст. 5). Если рассматриваемые понятия считать разнопорядковыми, то возникает вопрос о подведомственности дел об оспаривании локальных нормативных правовых актов, поскольку в общих и хозяйственных судах могут быть оспорены только ненормативные правовые акты и действия государственных органов, иных юридических лиц и организаций (ст. 335 Гражданского процессуального кодекса Республики Беларусь, ст. 227 Хозяйственного процессуального кодекса Республики Беларусь). Если же, наоборот, признать их однопорядковыми и рассмотреть локальный нормативный правовой акт как вид нормативного правового акта, то неизбежны трудноразрешимые вопросы в правоприменении, связанные с включением локальных нормативных правовых актов в состав законодательства.

Актуальность может  быть обоснована и постановкой вопроса  о содержании самого понятия локального нормативного правового акта. Локальные нормативные правовые акты могут существенно различаться между собой по субъектам нормотворчества, пределам действия, отраслевым особенностям метода правового регулирования. Отдельно следует выделить локальные акты, принимаемые, как правило, в сфере публичных договорных отношений. Страховые организации, банки уполномочены государством принимать нормативные правовые акты по отдельным вопросам страхования или банковской деятельности. Действие таких актов не ограничивается рамками организации, как это происходит в трудовом праве, а распространяется на неопределенное количество лиц, которые вступают в договорные отношения. Наглядно это можно продемонстрировать на примере исковых требований о признании договоров страхования или кредитных договоров недействительными в связи с их несоответствием законодательству. Возникают спорные ситуации, когда договор хоть и согласуется с общими требованиями законодательных актов, но при этом противоречит каким-либо пунктам правил или инструкций, утвержденных организацией. Могут также заявляться требования о возврате имущества, приобретенного без установленных законодательством оснований (ст. 971 Гражданского кодекса Республики Беларусь (далее - ГК)). Но что в данных случаях следует понимать под законодательством? Можно ли отнести подобные нормативные правовые акты страховой организации или банка к локальным?

Камнем преткновения и во многом причиной возникшего вопроса стали определения нормативного правового акта и локального нормативного правового акта, которые содержатся в Законе Республики Беларусь от 10.01.2000 N 361-З "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" (далее - Закон). В статье 1 Закона дается определение локальному нормативному правовому акту, под которым понимается нормативный правовой акт, действие которого ограничено рамками одной или нескольких организаций.

Нельзя не обратить внимание, что исходя из легального определения  локальный нормативный акт - вид  нормативного правового акта, дополнительным признаком которого является ограничение  его действия рамками одной или нескольких организаций. В случае если допустить, что локальный нормативный правовой акт - вид нормативного правового акта, а законодательство - система нормативных правовых актов, то приходится сделать вывод, что в систему законодательства должны включаться и локальные нормативные правовые акты.

Возможно возражение, что поскольку локальный нормативный  акт не обладает всеми признаками нормативного правового акта, постольку  он таковым не является. На это следует  ответить, что в Законе локальный нормативный правовой акт определяется через понятие нормативного правового акта, тем самым наделяется всеми его признаками. Такой же подход сохранен и в подп. 1.4 п. 1 Указа Президента Республики Беларусь от 30.12.2010 N 711 "О некоторых вопросах осуществления обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов" (далее - Указ N 711), в котором локальные нормативные правовые акты, не подлежащие обязательной юридической экспертизе, именуются нормативными правовыми актами.

Можно было бы провести различие между нормативным правовым актом  и локальным нормативным правовым актом по форме, объему присущей каждому из них нормативности, процедуре принятия, органу или должностному лицу, которые уполномочены на их издание. Однако выделяются локальные акты, которые обладают всеми присущими нормативным правовым актам перечисленными признаками. Известно, что локальные акты могут приниматься в предусмотренных Законом формах: инструкций, правил, уставов, положений.

Кроме этого, есть локальные  нормативные правовые акты, например коллективные соглашения, которые могут иметь более широкие пределы своего действия по количеству субъектов регулируемых отношений по сравнению с некоторыми актами местных органов власти и управления или нормативными правовыми актами в специфической сфере. В таких случаях использование слова "локальный" в определении становится в некоторой степени условным. Возможно, именно поэтому законодатель называет в ст. 358 Трудового кодекса Республики Беларусь (далее - ТК) соглашение нормативным правовым, а не локальным актом, поскольку действие соглашения не ограничивается рамками нескольких организаций, но целой отраслью и даже республикой (генеральное соглашение). В то же время из смысла ст. 362 ТК следует, что соглашения не относятся к законодательству, следовательно, согласно ст. 7 ТК они являются локальными нормативными правовыми актами.

В соответствии с п. 4 Положения о Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 20.07.1998 N 369 "О Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь", локальные нормативные правовые акты подлежат включению в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, если издавшим этот акт нормотворческим органом принято соответствующее решение. Таким образом, локальный нормативный правовой акт может пройти и процедуру его официального опубликования.

Остается нерешенным вопрос о субъекте, которому делегируется право принимать акты законодательства. Может ли в качестве такового выступать негосударственная организация? Согласно ст. 1 Закона таким лицом может выступать уполномоченный (уполномоченное) государственный орган (должностное лицо). На первый взгляд может показаться, что в тексте исключительное полномочие издавать акты законодательства принадлежит государству. Однако такой вывод будет считаться преждевременным, поскольку изложенная формулировка в Законе грамматически допускает двузначность понимания положения должностного лица. Прилагательное "государственный" может как относиться, так и нет к словосочетанию "должностное лицо", поскольку в данном контексте скобки равнозначны союзу "или". Если допустить преднамеренность использования законодателем такой формулировки, то тогда должностные лица негосударственных организаций могут выступать в качестве нормотворческого органа, разумеется, при наличии специальных полномочий и в пределах компетенции. Но при таком толковании за рамками нормотворческой деятельности остаются органы юридических лиц, в том числе и государственной формы собственности.