Моделі форми державного правління для України та порівняння всіх можливих варіантів

       За  часів існування Української Народної Республіки (1917-1920 рр.) Конституція УНР («Статут про державний устрій, права і вольності УНР»), яка була затверджена Центральною Радою в останній день її існування, а саме - 29 квітня 1918 р., утверджувала принцип верховенства парламенту, тобто форму державного правління – парламентську республіку. За Конституцією вся влада в УНР «походить від народу» (ст. 22) [1], а її верховним органом є Всенародні збори, обрані рівним, прямим, таємним і пропорційним голосуванням на три роки з розрахунку один депутат від 100 тис. громадян. Особа депутата проголошувалась недоторканною. Уряд УНР (Рада Народних Міністрів) отримував свої повноваження від Всенародних зборів і звітував лише перед ними. Депутати, що входили до складу уряду, зберігали свій мандат, але позбавлялися права вирішального голосу на сесіях Зборів.

       Українська  держава за часів гетьмана П.Скоропадського (квітень – листопад 1918 р.) за формою державного правління відповідно до гетьманських «Законів про тимчасовий державний устрій», виданих 29 квітня 1918 р., була абсолютною монархією з диктаторськими повноваженнями гетьмана. Зокрема, він визначав свої повноваження як верховного правителя, затверджував закони, призначав склад уряду (Раду міністрів) і Державного Сенату (вища судова інстанція), одноосібно керував зовнішньополітичними і військовими справами, вирішував питання помилування тощо.

       За  часів радянської влади в Україні (1917-1991 рр.) про форму державного правління навіть не йшлося, адже заперечувалася сама ідея поділу влади, а конституційне декларувався так званий принцип демократичного централізму, який розглядався як принцип функціонування державного механізму і передбачав існування системи представницьких органів як єдиних органів державної влади.

Після проголошення 24 серпня 1991 р. Верховною Радою України незалежності конституційне законодавство визначило спочатку президентську форму державного правління, зокрема, Законом України «Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) України» від 12 лютого 1992 р. № 2113-ХІІ та Конституційним Договором від 8 червня 1995 р., за якими Президента України було визначено Главою держави і главою виконавчої влади, а відповідно до Конституції України під 28 червня 1996 р. та змін до неї від 8 грудня 2004 р. передбачено змішану напівпрезидентську форму державного правління, про що було зазначено у Висновку Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанської комісії), згідно з яким українською Конституцією «передбачено напівпрезидентську систему, яка багато в чому схожа на французьку систему, хоч і не є її відтворенням».

       У нинішніх умовах кризи і, як результат, хаосу і безладу у владі, пропонується перейти до «класичних» форм державного правління – або суто парламентської, або суто президентської.

       Наскільки це виправдано? Наскільки це доцільно робити сьогодні? Чи здатне наше суспільство та й політична еліта країни сприйняти одну із зазначених форм правління?

       Відповісти  на ці запитання однозначно непросто, але з позицій застереження від непродуманих і необґрунтованих кроків можна. Перш за все, і, головне, – вирішувати питання щодо форми державного правління не можна, не враховуючи суспільно-політичну ситуацію в Україні, для якої характерним є: 1) суспільство в країні нині не організоване, перебуває у стані хвилювання, що, в свою чергу, передбачає відсутність у ньому єдності та злагоди; 2) у суспільстві відсутні сталі з чітко визначеними програмами політичні партії, асоціації, об'єднання, які б підтримувалися більшістю чи переважною більшістю народу, багатопартійна роздробленість; 3) існуюча пропорційна система виборів фактично обмежила право громадян бути обраними до представницьких органів влади.

Як результат  такого становища – неефективна діяльність парламенту, тимчасовість та нестабільність уряду, часта його зміна. Все це призвело до паралічу всієї системи влади. Тому, як підкреслював ще наприкінці XIX ст. авторитетний професор права, історик і філософ Б. Чичерін у своїй фундаментальній праці «Про народне представництво», – впроваджувати представницьку (парламентську) форму правління навмання (наосліп чи навгад), покладаючись на розважливість неорганізованого суспільства, яке знаходиться у стані хвилювання, – це вершина політичної легковажності [9, C.64-65].

       Попри все, важливість вибору форми державного правління для України не можна недооцінювати. Як зазначалось, форма правління — це своєрідний конституційний спосіб життя (modus  vivendi) держави, який впливає на соціум у цілому. З огляду на принцип народного суверенітету, вибір форми правління, включаючи коригування існуючої форми, передбачає ревізію чинного Основного Закону України, обсяг і форми якої залежатимуть від характеру цього вибору. Наприклад, кардинальна зміна існуючої форми правління може призвести до прийняття нової редакції або нової Конституції України [13, C.56].

       Проблематика  розпитку форми правління в Україні становили предмет дослідження в роботах багатьох вітчизняних авторів: О. Каневського, В. Скоморохи, Ю. Тодики, В. Шаповала, А. Зайця, В. Золотарьова, В. Журавського, О. Скрипнюка, В. Погорілка, Є. Фесенка, Р. Павленка, П. Рудика та ін. Попри це вона залишається вкрай актуальною. У цілому невдала конструкція влади, запроваджена конституційною реформою 08.12.2004 р., зумовлює нагальну потребу перегляду існуючого формату розподілу повноважень між вищими органами державної влади України, вироблення адекватних потребам державотворення механізмів взаємодії між ними [3, C.32].

       Україна всі роки свого існування була і є нині республікою. Республіканізм настільки глибоко «вкорінився» в нашій суспільній свідомості, що про іншу форму правління взагалі не йдеться. Всі дискусії точаться виключно навколо того, яка модель республіканської форми правління є найкращою для України. Головним для визначення тієї чи іншої форми правління як президентської, парламентської чи напівпрезидентської республіки є особливості відносин у системі «президент — парламент — уряд», насамперед — хто (президент чи парламент) формує уряд і перед яким із зазначених органів він відповідає. Ідеальної моделі немає і бути не може, у кожної з форм правління є свої переваги і недоліки [5, C.57].

       Напрацьована  французьким юристом теорія взаємного  зрівноваження «поділених гілок влади», стримувань і противаг гілок влади знайшла своє нормативне закріплення у багатьох сучасних конституціях, до речі, й у парламентських, змішаних (президентсько-парламентських та парламентсько-президентських). Прикладом може бути Конституція України, де у ст. 6 проголошено, що «державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову». Однією з цих «засад» є принцип стримування та противаг у компетенційних зв'язках державних органів різних гілок влади [4, C.72].

       Зокрема, глава держави – президент – обирається безпосередньо населенням, має великий обсяг повноважень практично у всіх сферах життя держави і суспільства — закріплені в конституції та законах і так звані «приховані», «припущені», що зв'язані з виконанням його конституційних повноважень. Президент – глава держави, глава виконавчої влади, головнокомандувач збройними силами держави. При цьому уряд формується у позапарламентському порядку, його очолює президент. Міністри є фактично помічниками президента по виконанню його функцій, вони не підзвітні парламенту, який не може їх звільняти від посади або призначити на посаду.

       Одночасно парламент є єдиним органом законодавчої діяльності. Ніхто, навіть президент із його великим обсягом повноважень, не має права, за винятком права відкладального вето щодо законів, втручатися в діяльність законодавчого органу, хоча на практиці він користується можливостями такого втручання через щорічні послання, лобістські можливості, зокрема через своїх однопартійців. Президент не може розпустити парламент, а парламент може притягнути до конституційної відповідальності президента або його міністрів тільки через спеціальну достатньо складну процедуру імпічменту. Але з огляду на самостійність гілок влади система стримувань і противаг вимушує кожну галузь влади «оглядатися» на іншу галузь.

       Все це, власне кажучи, класичні ознаки президентської республіки, що можуть по-різному виявлятися у сучасних державах. Якщо не враховувати постсоціалістичний світ, то президентські системи частіше обирають латиноамериканські та африканські держави з важким вантажем соціально-політичних колоніальних проблем, колишні британські колонії та острівні міні-держави.

       Сучасне конституційне право зарубіжних країн розрізняє такі різновиди президентської республіки: президентсько-монократичну, президентсько-партократичпу та президентсько-мілітарну.

       У літературі всі ці форми об'єднуються у суперпрезидентську республіку.

Навряд  чи для сучасної України ці державні режими республіки мають практично-прикладне  значення. Маємо надію, що й надалі про ці режими будемо розмовляти за суто теоретичною зацікавленістю [4, C.73-74].

       За  юридичними ознаками, про що вже  йшла мова, Україна ніколи не була президентської республікою, хоча в Концепції нової Конституції України, що була схвалена Верховною Радою УРСР 19 червня 1991 р., визначалось, що формою організації державної влади в України має бути президентська республіка, але в чинних законах України цей припис не знайшов відображення.

Інститут  президента був започаткований Законом УРСР «ІІро заснування поста Президента Української РСР і внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР» від 5 липня 1991 р., Законом «Про Президента Української РСР», де Президент визначається як найвища посадова особа Української держави і глава виконавчої влади. Згідно з Законом України «Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) України» від 14 лютого 1992 р. Президент був визнаний Главою держави і главою виконавчої влади, згідно із Конституційним Договором 1995 р. — Главою держави і главою державної виконавчої влади. За чинною Конституцією України 1996 р. (зі змінами, внесеними згідно із Законом України від 8 грудня 2004 р.) Президент є «главою держави і виступає від її імені». Він не очолює державну виконавчу владу. Вищим виконавчим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів України, що формується при вирішальній ролі парламенту. Повноваження свої Кабінет Міністрів України складає перед новообраною Верховною Радою. Тобто на сьогодні Україна аж ніяк не може визнаватися президентською республікою.

       Щодо  періоду до вступу в дію чинної Конституції, дійсно, є підстави для дискусії за цим предметом. Але ж, як вже зазначалося про ознаки президентської республіки, і навіть якщо довести, посилаючись на дійсно великий обсяг повноважень Президента, що роль Президента України до 1996 р. відповідала критеріям президентської республіки при допущенні вітчизняної своєрідності, то й тоді вельми складно стверджувати про президентську республіку Україну. Насамперед тому, що «жорсткий» принцип поділу державної влади, що є визначальною ознакою президентської республіки, ніколи не був запроваджений у державне життя в Україні, хоча у деякі часи у публіцистиці лунали визначення України навіть «президентською монархією» з «диктатурою президента» [4, C.75]

       З огляду на критичне сприйняття ідеї запровадження  в Україні президентської республіки чи наближеного до неї різновиду, на нашу думку, є неприйнятним поверненням до первинної організації системи стримувань і противаг навіть у модернізованій формі. Уявляється, що з огляду на завдання побудови в Україні демократичної, правової держави єдино прийнятним є удосконалення існуючої системи влади у формі уточнення, конкретизації та зміни положень Конституції України без зміни концептуальної суті існуючої організації системи стримувань і противаг.

       Оцінюючи  перспективи розвитку конкретних форм правління в сучасній Україні та можливості запровадження в Україні президентської республіки, необхідно зазначити, що хоча в національному фаховому середовищі ще донедавна висловлювалися судження про доцільність такого переходу й аргументувалися переваги президентської республіки, шлях реформування форми правління в Україні в напрямі переходу до президентської республіки є безперспективним. Президентське правління негативно позначатиметься як на функціонуванні державного механізму, так і на розвитку демократії загалом. В Україні нерозвиненість політичних партій та неутвердженість традицій компромісного розв'язання проблем організації і здійснення влади змушують остерігатися виродження державного режиму в авторитарний [3, C.32-33].

       Парламентська республіка – це надбання європейського  конституціоналізму. Тому вона може існувати лише за наявності тривалого досвіду функціонування представницьких установ, усталеної багатопартійності, розмежування «реальних» і «номінальних» повноважень вищих органів держави та посадових осіб тощо. Така модель передбачає високий рівень політичної та правової свідомості, міцну «політичну пам'ять» суспільства, що унеможливлює відверте маніпулювання суспільною думкою з боку лідерів політичних партій. Вона передбачає роль глави держави не як керманича, а насамперед як символа єдності нації, авторитетного гаранта неухильного дотримання усіма політичними гравцями вимог конституції [5, C.58] Глава держави парламентарної республіки формально наділяється значними повноваженнями, але на практиці не справляє майже ніякого виливу на здійснення державної влади. Зокрема, участь президента у законодавстві формальна: він не володіє правом відкладального вето на рішення парламенту. Він не має права також самостійно запропонувати референдум, а тим більше визначити зміст питань, які ставляться на голосування. Будь-яка дія президента, включаючи розпуск парламенту, може бути здійснено також тільки зі згоди уряду. Символічна й участь президента у зовнішній політиці держави, адже зміст міжнародних договорів, рішення про дипломатичні представництва держави приймають прем'єр-міністр і керівник зовнішньополітичного відомства. Глава держави у парламентарній республіці є політичне нейтральною посадовою особою (наочний приклад – монархи Великої Британії, Швеції та Японії) [2, C.70].