Конституционнный статус РФ

     Понятия «полномочия», «компетенция», «предметы ведения» были официально определены в российском законодательстве ранее. В частности, в Федеральном законе от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»³². Понятие предмета ведения определялось как сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено к компетенции Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или одновременно Российской Федерации субъекта Российской Федерации. По предметам ведения (в этих сферах общественных отношений) Российской Федерацией и субъектами принимаются нормативно-правовые акты, в которых определяются полномочия их органов. Также положения данного Федерального закона закрепляли, что полномочия органа государственной власти представляют собой права и обязанности органа государственной власти   в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий³³. Таким образом, можно сказать, что в соответствии с Законом полномочия производны от предметов ведения. При этом совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения определялась как компетенция. Данный Федеральный закон в настоящий момент утратил силу, однако это не означает, что сейчас законодатель в эти понятия вкладывает какой-то иной смысл. Более того, такое понимание компетенции, полномочий и предметов ведения основывается на положениях юридической науки о том, что полномочия составляют содержание компетенции, а  предметы ведения – сферу компетенции. При этом компетенцию нельзя смешивать с предметами ведения или сферой компетенции. Так, само понятие «ведение» означает заведование, управление³⁴, то есть сферу, а не право и возможность субъекта совершать определенные деяния. Разграничение предметов ведения как сферы компетенции является частью отношений федерации и субъектов, а разграничение полномочий  как содержание компетенции – частью отношений между отдельными видами органов или органами федерации и ее субъектов. В связи с этим представляется некорректным использовать понятие «предметы ведения» применительно к компетенции органов государственной власти. Более обоснованно применение понятия «полномочия» относительно органа власти, а понятия «предметы ведения» относительно политико-территориального образования.

     Рассматривая  понятие «компетенция», также необходимо обратить внимание на следующий момент. В научной и учебной литературе термин «компетенция» зачастую используется для обозначения правосубъектности государства. Так, по мнению С.С. Алексеева, «правосубъектность органов, выполняющих властные функции государственного руководства, обозначаются в юридической науке, законодательстве и на практике специальной категорией – «компетенция»³⁵. Ученым фактически отрицается необходимость выделения  юридических предпосылок для участия государства  в правоотношениях.  Однако если придерживаться такой позиции, то можно сделать вывод, что государство, не обладая правосубъектностью, не может вступать в правоотношения, то есть не может реализовывать свои права и обязанности (компетенцию). Таким образом, именно конституционная правосубъектность Российской Федерации в отношениях с различными субъектами определяет содержание и объем компетенции государства.   Следовательно, отождествление понятий «компетенция» и «правосубъектность» не представляется корректным.

     И. А. Умнова в своей работе «Конституционные основы современного российского федерализма» отметила также проблему отделения  понятия «предметы ведения» от их конкретных видов как частного выражения предметов ведения³⁶.   В законодательстве Российской Федерации одним из видов предметов ведения, по мнению ученого, называются полномочия. Например, пункт «а» часть 1 статья 71 Конституции относит к ведению Российской Федерации «принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов». Основной смысл наделения Российской Федерации полномочием принятия и изменения Конституции и федеральных законов состоит в том, что это прерогатива Российской Федерации, а не в том, чтобы наделить данным полномочием конкретный орган.

     Таким образом, традиционно рассматривая права и обязанности как основу содержания конституционно-правового статуса любого субъекта (в том числе и Российской Федерации), целесообразно выделять в качестве структурного элемента статуса совокупность этих прав и обязанностей. Как было рассмотрено ранее - для государства как субъекта публичного права характерно наличие «правообязанностей» (полномочий). При этом данными полномочиями Российская Федерация обладает в конституционно закрепленных сферах (предметах ведения). Такое закрепление предметов ведения как сферы компетенции во многом определяет положение государства, так как разграничение предметов ведения является важной частью отношений Федерации и ее субъектов.  Совокупность полномочий по предметам ведения называется компетенцией. Следовательно, структурным элементом конституционно-правового статуса Российской Федерации является ее компетенция, а не ее полномочия.

     Рассматривая  особенности компетенции государства, необходимо проанализировать составляющие ее содержание полномочия и определяющие ее сферу предметы ведения.

     Статьи 71и 72 Конституции устанавливают  предметы ведения Российской Федерации  и предметы совместного ведения  Российской Федерации и ее субъектов. Предметы ведения Российской Федерации  представляют собой закрепленные Конституцией сферы общественных отношений, по регулированию и управлению которыми только федеральные органы государственной власти обладают и осуществляют все властные полномочия³⁷.  Однако это не исключает возможности делегирования ими осуществления отдельных полномочий органам субъекта Федерации. Предметы совместного ведения составляют такие сферы общественных отношений, по регулированию и управлению которыми властные полномочия принадлежат федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Необходимо понимать, что совместное ведение -  это не совместная компетенция. Так как совместная компетенция органов государственной власти может осуществляться не только по предметам совместного ведения, но и по предметам Федерации, если соответствующие полномочия были переданы государственному органу соответствующего уровня.

     Хотелось  бы отметить следующий момент. Закрепление перечня предметов совместного ведения в Конституции не дает исчерпывающих ответов, что в этих сферах вправе делать Федерация, а что – ее субъекты. Это порождает различные модели разграничения предметов ведения. Так в соответствии с ранее действовавшей моделью Российская Федерация в сфере совместного ведения устанавливала общие принципы правового регулирования и законодательно обеспечивала реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. Все остальные вопросы регулировались субъектами Федерации. При этом субъекты Федерации вправе были осуществлять опережающее регулирование.

     В настоящий момент ситуация существенно изменилась. Законом определен перечень конкретизированных полномочий органов государственной власти субъектов, которые они осуществляют самостоятельно (пункт 2 статьи 26³ Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»³⁸). Что резко сокращает область, в которой субъекты могут осуществить детальное регулирование. А.Н. Кокотов отмечает³⁹, что установление такого перечня полномочий субъекта Федерации делает сферу совместного ведения во многом похожей на сферу исключительного ведения Российской Федерации. Так как Российская Федерация обладает всеми правотворческим, исполнительно-распорядительными и другими полномочиями в сфере совместного ведения  помимо тех, что закреплены за субъектами Федерации. При этом право опережающего регулирования в сфере совместного ведения у субъектов осталось. Пункт 5 статьи 26³ Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»⁴⁰ определяет, что до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъектов могут устанавливаться не указанные в пункте 2 статьи 26³ полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

     Что касается полномочий, составляющих содержание компетенции, то все полномочия государства являются правообязанностями. Однако государство как субъект конституционных правоотношений имеет двоякую природу. Это выражается в том, что  при реализации суверенных прав Российская Федерация обращается к другим участникам правоотношений главным образом как правоуполномоченная сторона.  Например, государство  (в лице Президента Российской Федерации) в соответствии со статьей 16 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации»⁴¹ вправе отклонить заявление о приеме в гражданство Российской Федерации и о восстановлении в гражданстве Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных статьей 20 упомянутого закона отказать в удовлетворении просьбы о выходе из российского гражданства. Однако как форма народовластия во взаимоотношениях с народом – единственным  источником власти государство выступает преимущественно правообязанным субъектом, подконтрольным обществу, народу, человеку и гражданину. Так, при приеме или выходе из гражданства праву лица обращаться с подобным ходатайством соответствует обязанность государства  (в лице Президента Российской Федерации) на основании требований закона решить: принимать или не принимать в гражданство (статья 13, 15, 16 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации»), разрешить ли выход из гражданства соответствующему лицу (статья 19). Другой пример связан с обязанностью государства (опять же в лице Президента) назначить референдум по инициативе граждан Российской Федерации при соблюдении всех требований и условий, предусмотренных законом, в случае «если Конституционный Суд Российской Федерации признал инициативу проведения референдума по предложенному вопросу референдума соответствующей Конституции Российской Федерации»⁴².

     Конституционно-правовой статус Российской Федерации, рассматриваемый через обязанность государства по обеспечению прав и свобод человека и гражданина и народовластия, составляют, прежде всего, его полномочия, конкретизирующие задачи государства в социально-экономической, политической сферах (1,2 главы Конституции), в связи с распределением властных полномочий по уровням власти (3 глава Конституции), в связи с организацией и согласованным взаимодействием системы органов государственной власти, а также местного самоуправления  как низового уровня власти и формы реализации суверенитета народа (главы 4-7, 8 Конституции). Н.В. Бутусова считает, что такая двоякая природа государства как субъекта конституционных правоотношений позволяет две стороны его конституционно-правового статуса: в качестве правообязанного и правоуполномоченного субъекта⁴³. Однако даже такое конституционное закрепление полномочий государства не означает жесткую регламентацию деятельности государства. Эти  полномочия очерчивают лишь основные направления деятельности государства.

     Необходимо  отметить следующий момент: полномочия Российской Федерации как мера возможных и необходимых действий  государства объективно обусловлены. Государство, хотя как суверен принимает нормативно-правовые акты, в которых закрепляется его компетенция, «не выдумывает» полномочия самостоятельно, а всего лишь «формулирует» их. Объективные потребности в определенном развитии конституционно-правовых отношений в государстве формируются внутри самого общества в виде интересов общества в целом, народа, отдельных социальных групп, слоев населения. На их основе и формируется единая воля народа, которая и должна через средства представительной (реже прямой) демократии находить свое отражение в праве. Как отмечает Н. К. Неновски – демократическое государство «вмешивается по-настоящему в правообразование только на определенном его этапе  - этапе правотворчества», на котором общая воля превращается в государственную волю, «возводится в закон, утверждается государством и скрепляется государственной санкцией»⁴⁴. То есть государство постоянно должно учитывать мнение и интересы народа – как единственного источника власти, фактически «улавливать» объективно заданные общественным развитием тенденции формирования отношений между государством, обществом, народом, человеком и гражданином и отражать эти закономерности в конституционно-правовых нормах.

       Проанализировать и раскрыть содержание всех конституционных полномочий Российской Федерации в рамках одной работы объективно невозможно. Кроме того, целью исследования является осмысление и анализ теорий конституционно-правового статуса субъектов конституционного права для понимания содержания понятия «конституционно-правовой статус Российской Федерации», определение структуры статуса Российской Федерации и  анализ основных структурных элементов. В связи с этим в данной дипломной работе содержание конкретных полномочий Российской Федерации рассмотрено не будет.

     Условия последовательного осуществления  конституционно-правовых полномочий государства  создаются в результате реализации его конституционно-правовой ответственности  перед народом, обществом, человеком, гражданином. Именно этот структурный элемент конституционно-правового статуса Российской Федерации будет рассмотрен в следующем параграфе.  

§ 2. Конституционно-правовая ответственность  государства как  элемент конституционно-правового статуса Российской Федерации

     Определенной  гарантией осуществления полномочий Российской Федерации является реализация конституционно-правовой ответственности государства. Более того, по мнению Н.В. Бутусовой, конституционно-правовая ответственность государства представляет собой необходимое продолжение его конституционных полномочий⁴⁵. Несмотря на такую значимую роль в структуре конституционно-правового статуса Российской Федерации вопрос ответственности государства разработан недостаточно. В частности, существует мнение, что ответственности территориально-публичного образования вообще нет – от его имени ответственность несут его органы⁴⁶. Представляется, что это не совсем верно. Действительно, говорить о применении санкций к органам государственной власти как об ответственности государства в целом допустимо, когда речь идет о негативной ответственности. Так как невозможно представить негативную ответственность государства, то есть применение к данному субъекту конституционных правоотношений санкций, предусмотренных за ранее совершенные правонарушения. Также непонятно какой субъект будет привлекать государство к ответственности. Ни один государственный орган, являясь органом государства, не вправе ни привлекать государство к ответственности, ни устанавливать ответственность. Установить ответственность может только Конституция государства, принятая  либо самим народом, либо соответствующим уполномоченным органом власти – Конституционным собранием, действующим от имени народа и государства⁴⁷. Подробнее об особенностях позитивной и негативной ответственности Российской Федерации будет изложено далее.

       Нет единого мнения относительно и того, что понимать, под конституционно-правовой ответственностью. Существует три основных концепции.

     Первая  заключается в том, что ответственность  исследуется исключительно в  ретроспективном аспекте, то есть заключается  в негативной оценке поведения субъектов  конституционного права,  влекущей неблагоприятные последствия для нарушителей. Данного подхода придерживаются, например, Ю.А. Дмитриев, О.С. Иоффе,  Н.М. Колосова, Д.Т. Шон. Недостатком такой концепции, О.С. Иоффе, называет терминологическую путаницу: «ответственность  выступает …  то как благо (следование долгу), то как неизбежное зло (последствие нарушения долга), то как предпосылка нормальной деятельности (осознание долга), то как результат очевидных аномалий (пренебрежение долгом)»⁴⁸. Но такое категорическое отрицание позитивной ответственности ведет к «научному «обоснованию» фактической безответственности власти»⁴⁹.