Государственный строй России

Таким образом, государственный строй является одним из многих институтов конституционного права. В определении В.Т. Кабышева государственный (конституционный) строй предстает как «система господствующих экономических и социально-политических отношений в их конституционной форме определяющих сущность общества в целом», а Большой юридический энциклопедический словарь под государственным (конституционным) строем подразумевает «систему основополагающих  общественных отношений». В связи с этим следует обратиться к вопросу о сущности конституции и государственного (конституционного) строя. По мнению С.А. Егорова, почти каждое государство имеет конституцию в смысле институциональной структуры и установленных процедур для ведения политических дел[9], так что понятия «сущность конституции» и «сущность конституционного права» идентичны.

1.2. Реформирование системы государственного управления

Большим достоинством Конституции РФ за время ее существования явилась ее незыблемость, что сыграло важную роль в обеспечении стабильности общественных отношений и государственных институтов. Вместе с тем Конституцию России нельзя назвать достаточно совершен­ным правовым актом, ибо в ней оказались нерешенными ряд проблем, относящихся прежде всего к построению системы ор­ганов государственной власти. Решение этих проблем имеет принципиальное значение, так как дефекты в государственном управлении порождают пробле­мы в процессах его развития к подрывают стабильность обще­ства, разочаровывающегося в возможности государства эффе­ктивно решать поставленные перед ним задачи.

В связи с этим неоднозначный интерес специалистов вызыва­ют последние предложения Президента РФ по внесению измене­ний в Конституцию РФ, связанные с изменением сроков функционирова­ния Президента Российской Федера­ции и Государственной Думы Феде­рального Собрания РФ. Данные пред­ложения интересны и тем, что делают­ся они в период очередного этапа ад­министративной реформы[1].

Как известно, одним из главных негативных факторов на пути преоб­разования Российской Федерации в современное, стабильное правовое государство является отставание про­цесса реформирования системы исполнительной власти от перемен в об­щественном устройстве страны, новых экономических и политических отношений.

Общеизвестно, что для проведения масштабной реформы необходимо точ­но определить ее цели, объекты рефор­мирования, этапы проведения рефор­мы, необходимые средства. Недопусти­мо игнорировать и общемировые тен­денции. В современном обществе они отчетливо проявляются в новом пони­мании роли государства, его функций, взаимоотношений общества и государ­ства, его органов. Потребность в опти­мальной системе государственной вла­сти обусловлена как неотложными со­циально-экономическими проблема­ми, задачами повышения уровня и ка­чества жизни населения, гак и измене­нием роли государства, превращением его из надзирателя в партнера, действу­ющего в интересах общества.

Успешное проведение администра­тивной реформы зависит не только от организационного обеспечения, но и от выработки нового порядка организации и функционирования исполнительной власти. Поэтому правовое обеспечение мероприятий играет ключевую роль в осуществлении административной ре­формы. Подготовка и принятие норма­тивных правовых актов ­-­ важнейшая часть процесса реформирования систе­мы государственного управления.

Многое здесь уже сделано. Измене­на организационная структура Прави­тельства РФ, ликвидирована часть из­быточных государственных функций федеральных органов исполнительной власти, перестроены система и струк­тура данных органов на основе пере­распределения функций между ними; приняты меры к правовому обеспече­нию административных процедур и ад­министративных регламентов в дея­тельности федеральных органов ис­полнительной власти, а тюке к повы­шению качества и доступности оказы­ваемых ими государственных услуг и разграничению полномочий между различными уровнями власти[10].

Как известно, именно функцио­нальный подход и лег в основу органи­зации современной системы федераль­ных органов исполнительной власти, ознаменовавшей собой новый этап по­строения и развития российского ад­министрирования кардинально отли­чающийся от предыдущих схем орга­низации исполнительной власти.

В на­стоящее время российская власть на­чинает терять логическую цепь даль­нейших реформаторских действий, связанных с оптимизацией систем ис­полнительной власти в Российской Федерации.

При всей значимости и масштабно­сти предпринятых мер следует все же признать, что это только начало пути, главные достижения которого затро­нули и пока лишь федеральный уровень, выразившись, прежде всего, в реорга­низации федеральных органов испол­нительной власти, проведенной в со­ответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов ис­полнительной власти ».

Федеративная природа российского государства предполагает наделение большим объемом полномочий орга­нов исполнительной власти субъектов Федерации. В связи с этим в рамках ад­министративной реформы особое вни­мание должно быть уделено оптимиза­ции функционировании органов ис­полнительной власти субъектов Рос­сийской Федерации.

Проведение административной ре­формы в регионах должно сопровож­даться решением комплекса вопросов, связанных с повышением эффектив­ности организации и деятельности ор­ганов исполнительной власти субъек­тов РФ. Изучение этих вопросов в мас­штабе всего российского государства свидетельствует о ряде обоснованных преобразований в системе органов ис­полнительной власти. Однако выяви­лись трудности, выражающиеся в не­которой неадекватности видов органов (структур) объемам их компетенции, слабой координации органов между собой и с иными организациями.

Как известно, одним из важней­ших условий эффективной реализа­ции компетенции субъекта Федера­ции является грамотное структуриро­вание всей системы исполнительной власти региона, включая отраслевые и функциональные органы исполни­тельной власти.

В связи с этим в субъектах Россий­ской Федерации следует реализовать мероприятия, аналогичные проведен­ным на федеральном уровне (анализ функций органов исполнительной вла­сти на предмет избыточности и дубли­рования этих функций, внесения в нор­мативные правовые акты субъектов Фе­дерации изменений, ликвидирующих избыточные и дублирующие функции, внедрение механизмов, препятствую­щих появлению новых избыточных функций).

Еще одной проблемой, которая тре­бует более полного и эффективного решения остается проблема оптимиза­ции объема федерального администра­тивного аппарата, что является одним из приоритетных направлений адми­нистративной реформы с момента на­чала ее проведения. Причем каждое направление реформы определенным образом соотносится, образует нераз­рывную связь с иными ее направлени­ями, все направления реформы логич­но дополняют друг друга.

Как отмечают ряд авторов, су­ществует два фактора, пресекающих его претворение в жизнь.

Во-первых, во многом недостаточно проработанное правовое и организа­ционное обеспечение административ­ной реформы. И, во-вторых, заинтере­сованность административного аппа­рата в укреплении и расширении сво­его влияния на общественные отноше­ния, естественно, путем увеличения своего же собственного объема, вызы­ваемая к жизни вследствие наличия первого фактора и отсутствия соответ­ствующей политической воли со сто­роны высших органов государствен­ной власти Российской Федерации[1].

Эффективное и качественное реше­ние названных задач не может быть достигнуто без активного включения юридической науки в процессы разра­ботки административных регламен­тов. В первую очередь это связано с необходимостью разработки понятий­ного аппарата, используемого в соответствующих нормативных правовых актах[2]. Единообразие терминологии, четкость и ясность применяемых оп­ределений являются залогом эффек­тивной реализации административных процедур и, в известном смысле, гарантией качества исполняемых функций и предоставляемых услуг. Немаловажным является и создание модели административ­ных регламентов. Административные процедуры в органах исполнительной власти должны выстраиваться в еди­нообразном порядке, хотя и с учетом специфики применительно к каждому из видов деятельности Практика ждет от науки новых решений типологии регламентов, их элементов, сочетания административных и служебных рег­ламентов, сочетания стабильности и гибкости регламентов в ходе админи­стративных преобразований[11].

Реформы присущи каждому госу­дарству, и их проведение требует гро­мадных усилий и последовательных действий. Проводятся они и в нашей стране ­-­ удачно или не очень хорошо. Современные государственные ре­формы ­-­ федеральная, судебная, ад­министративная, муниципальная ­-­ нацелены на обновление многих сто­рон организации и деятельности госу­дарства и его институтов. Цели, этапы и мероприятия реформ должны быть тщательно выверены и последовательно реализуемы. Им нужна проч­ная общественная поддержка. И тог­да можно рассчитывать на успешные результаты. Их получение во многом зависит от использования достиже­ний науки, и особенно юридической науки[12].

Таким образом, ключевыми областями админист­ративных реформ являются: опреде­ление роли государства в обществе; соответствующее структурирование органов государственного управле­ния; повышение эффективности и результативности деятельности госу­дарственного аппарата; управление государственной службой; реформа финансового управления; подотчет­ность и прозрачность государствен­ного аппарата.

1.3. Тенденции развития политико-правовых институтов

Проблемы совершенствования уп­равленческой деятельности давно и достаточно широко обсуждаются на страницах печати, научных фо­румах, в рамках учебного и научного процес­са.

Рассматривая различные проявле­ния общественной власти: власть го­сударственную, власть территориаль­ных публичных коллективов субъек­тов Федерации, автономий и муници­пальных образований, наконец, власть корпоративную, ученые правоведы отмечает некие общие черты управ­ленческих процессов, совершаемых каждым видом власти[1].

Приоритетные национальные проекты, а также провозглашенная государством де­мографическая политика ярко вы­явили многие слабые места отече­ственной административной систе­мы; бесконечные бюрократические препоны, медлительность чиновни­ков, фактическое бездействие лю­бых регламентных норм[2].

Согласно анализу, распространенных в современной периодической печати точек зрения, совершен­ствование публичного управления должно идти по следующим основ­ным направлениям.

1. Введение среднесрочных мора­ториев на изменения системы и структуры органов исполнитель­ной власти.

В литературе справедливо отме­чается, что «реорганизация систе­мы и структуры органов исполни­тельной власти должна проводить­ся без излишней спешки[3].

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» была установлена следую­щая система федеральных органов исполнительной власти: а) феде­ральные министерства; б) феде­ральные службы (службы); в) фе­деральные агентства. Тем самым были разделены функции нормот­ворчества, текущего управления и контроля (надзора).

Указом Президента РФ от 24 сен­тября 2007 г. № 1274 «Вопросы струк­туры федеральных органов испол­нительной власти» система феде­ральных органов исполнительной власти дополнена государственны­ми комитетами — федеральными органами исполнительной власти, которые в установленной для них сфере деятельности осуществляют функции по выработке государ­ственной политики и нормативно- правовому регулированию, контро­лю и надзору, оказанию государ­ственных услуг и управлению госу­дарственным имуществом. По суще­ству госкомитеты, подчиняющиеся непосредственно Правительству РФ, объединяют в себе функции министерств, федеральных агентств и служб с той лишь разницей, что председатель госкомитета в отли­чие от федерального министра восстановление Правительства не входит.

Не исключено, что создание гос­комитетов является первым шагом к отказу от функционально-иерархичес­кого построения системы федераль­ных органов исполнительной власти.

Однако в настоящее время ос­новное внимание целесообразнее сосредоточить не на структурных, а на функциональных изменениях. По данным Минэкономразвития России, в 2004 г. около половины функций федеральных органов ис­полнительной власти были избыточ­ными или дублирующими. Вряд ли можно говорить о том, что указанная проблема в течение истекших лет успешно разрешилась.

Полезным представляется и пред­ложение С.С. Собянина об органи­зации работы «проектных органов» при достижении особого типа це­лей, которые имеют оперативный характер, конечный срок исполне­ния и формализуемые результаты. Для организации проектной дея­тельности «важно предусмотреть временное переподчинение необхо­димых сотрудников из подразделе­ний должностному лицу, ответ­ственному за реализацию проекта, имея в виду выполнение ими работ по проекту с полным отрывом от основной деятельности, а также результативные принципы оплаты труда в рамках проекта»[13].

2. Совершенствование системы государственных и муниципаль­ных услуг.

Под услугой в литературе пони­мается «способ удовлетворения по­требностей граждан и юридических лиц»[14]. Если потребности граждан и организаций удовлетворяются госу­дарством, муниципальным образо­ванием, то услуга является госу­дарственной либо муниципальной.

В науке выделяются также фик­тивная публичная услуга ­-­ услу­га, установленная в нормативно-правовом акте, но не осуществля­емая в реальной практике деятель­ности органов исполнительной вла­сти, и избыточная публичная услу­га (административный барьер) ‑­ услуга, частные издержки от вве­дения которой для хозяйствующе­го субъекта, подпадающего под ее действие, превышают его частные выгоды и общественные выгоды с учетом эффекта дохода.