Государственное устройсво

     Важнейшей формой участия субъектов федерации в решении федеральных вопросов является формирование верхней палаты федерального парламента, называемого Сенатом (США, Индия), Советом Союза (Германия), Советом Федерации (РФ), Верховным Советом (как это было в СССР) и т. д. Представители субъектов федерации чаще всего избираются на равных основаниях, но в Индии избрание в сенат не равное: от 1 до 34 человек, в зависимости от населения штата. В некоторых странах верхняя палата парламента не избирается, а формируется или путем назначения в ее состав представителей от земель (ФРГ), или из руководителей органов законодательной и исполнительной власти субъектов федерации (РФ) [10, 96].

     В составе ряда федераций, помимо субъектов федерации, имеются федеральные и зависимые территории, ассоциированные государства и др. Они, являясь составными частями федераций, оказывают определенное влияние на организацию федеральных отношений.

     Проблема  определения компетенции  федеральных  органов  власти  является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве.  Федерация  не может обладать неограниченными  полномочиями  по  управлению  страной,  она обязана делиться  этими  полномочиями  с  субъектами  Федерации,  без чего государственная власть не может носить демократический  характер.  Субъекты Федерации  заинтересованы  в  существовании  сильной  федеральной   власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих  интересов.

     Но  в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности  и  обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни  своего  населения.  Это  — объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти  тщательно  и оптимально  проводить  разграничение  компетенции государственных органов федерации и ее субъектов [28, 74].

     Мировая практика  выработала  формулу  решения  этой  проблемы,  которая состоит в установлении:

        а) исключительной компетенции  федеральных  органов власти,

        б) совместной компетенции органов власти федерации и ее  субъектов, в) исключительной компетенции субъектов федерации. Такое  решение  проблемы характерно для США, ФРГ, Австралии и других федераций.

     Российская  Федерация  следует  по  этому  испытанному  пути:   ст.   71 Конституции содержит перечень вопросов, находящихся  в  ведении  Федерации; ст. 72 — перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов; а в ст. 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная  (т. е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации.

     Разграничение   предметов   ведения   и   полномочий   между    органами государственной власти Федерации и ее субъектами возможно только на  основе Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это положение включено в число  основ  конституционного  строя  (ч.  3  ст.  11 Конституции), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения в неправовых формах или  путем  произвольного  принятия  законов,  а  также постановлений исполнительной власти.  Здесь  самый чувствительный  нерв  федерализма и одновременно залог стабильности  власти  на  всей  территории Федерации.

     Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения  Федерации  означает  установление  исключительной  компетенции  федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания,  Правительства  РФ).  Эти  и только эти органы вправе издавать по  перечисленным  вопросам  присущие  им правовые  акты  (законы,  указы,  постановления),  осуществляя  нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения,  таким  образом,  это сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в  которые  не вправе  вмешиваться  органы  государственной  власти  субъектов  Федерации [28, 76].

     В современном российском государстве неприятие федерализма чаще всего сопряжено не столько с реальными опасностями, сколько с крайне слабым представлением о самой природе федерализма как государственного строя. Для иллюстрации достаточно помянуть термин, получивший за последние годы широчайшее распространение, - «властная вертикаль» - которая якобы является основой нашей государственности, залогом ее прочности. Между тем трудно найти другую идею, которая сильнее противоречила бы духу федерализма, чем идея этой вертикали. В том-то и дело, что федерализм - строй заведомо неиерархический, ветви власти в нем не соподчинены друг другу, а каждая занимается своим делом, и ни одна из них не обладает всей полнотой власти. Это типичная сетевая структура, и никакой властной вертикали тут быть не может в принципе.

     Поэтому кажется, отнюдь не лишним обсудить саму идею федерализма как бы заново, притом именно в классическом ее варианте - в том, какой был задуман его изобретателями Джоном Локком и Шарлем де Монтескье. Если использовать стиль XVIII века, то суть дела сводится к следующему. Настоящая демократия может существовать только в небольших государствах вроде древнегреческих полисов, где граждане знают друг друга лично и могут собраться вместе для решения общественных проблем. Однако такие крошечные государства слабы и быстро становятся жертвами более крупных соседей. Самое сильное государство - это обширная империя, но она заведомо не может быть демократией, так как нуждается в жестком режиме, чтобы держать в повиновении окраины. Нельзя ли создать государство, которое обладало бы преимуществами этих двух форм и не имело бы их недостатков? Можно - в виде федерации, то есть союза маленьких государств, которые сохраняли бы свою излюбленную форму демократии, а союзу делегировали бы такие функции, как содержание армии, дипломатия, чеканка единой монеты, общие правила внутренней торговли и кое-что еще (но немного) [28, 77].

     В таком свете федерализм предстает, прежде всего, как способ охраны или  насаждения демократии, а не просто как форма территориального устройства или дележа бюджета. Томас Джефферсон назвал его «территориальной формой демократии» - ведь здесь заповедано равенство не только граждан, но и мест их проживания.

     Воплощение  идеи федерализма обеспечивается соблюдением  как минимум трех правил. Во-первых, «классическое» разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную дополняется еще и так называемым «вертикальным» разделением: на власть федеральную, региональную и местную (муниципальную). Каждая из них самостоятельна, подчинена только гражданам и от других властей независима. Во-вторых, регионы, то есть субъекты федерации, непосредственно участвуют в создании общегосударственных законов. Для этого служит верхняя палата парламента, где заседают «сенаторы» - прямые представители регионов, притом в равном числе от любого региона, большого или маленького. Они следят, чтобы общегосударственные законы не ущемляли региональные интересы и не порождали внутри страны вражды между районами, которая угрожает целостности государства. В-третьих, федерализм должен быть записан в основном законе страны, а не существовать «по понятиям», в силу каких-то традиций.

     Только  все три правила вместе обеспечивают развитие федерализма, поодиночке им это  не под силу. Примечательно, что сегодня  в мире существуют 67 верхних палат, но больше половины из них - в унитарных государствах.

     Особенно  трудно, на первый взгляд, усвоить смысл  вертикального разделения властей. Мы постоянно говорим: «уровни власти», «верхний уровень». Это в корне  неверно. Наш федералист Алексей Новиков использует для объяснения такую метафору: федерация есть конструкция не слоистая (наверху - федеральная власть, пониже - региональная, в самом же низу - муниципалитеты), а столбчатая, потому что в каждой точке государства каждого гражданина обслуживают сразу три власти одновременно, не обинуясь друг другом. В самом деле, гражданин избирает каждую из этих властей на особых выборах. Это значит, что каждая из этих властей получает легитимность только от гражданина, только перед ним ответственна, но вовсе не перед другой властью; «властной вертикали» тут просто не предусмотрено. Далее, гражданин дает каждой из трех властей разные поручения (полномочия): скажем, федеральная власть содержит армию, региональная строит дороги, местная поддерживает коммунальное хозяйство. Стоит это усвоить, и станет понятно, что таким властям просто незачем подчиняться друг другу: ведь они выполняют разные задачи; значит, и тут нет места для властной вертикали. Наконец, каждую из этих властей гражданин наделяет из своего кармана отдельным бюджетом - в меру их нужд для выполнения поставленных перед ними задач. В «идеальном» федерализме эти ветви не зависят друг от друга и по финансам, так что подкрепить властную вертикаль нечем [23, 26].

     Многим  такая конструкция кажется вычурной. Куда проще представить себе именно властную вертикаль: на самом верху президент, отвечающий за все происходящее в стране, в регионах сидят губернаторы, которые отвечают перед президентом за все происходящее в своем регионе, а под губернаторами - подчиненные им мэры городов, которые ответственны за все в своем городе перед губернаторами. На практике же именно такое обилие лиц, отвечающих «за все» на разных уровнях, гораздо чаще приводит к сумятице и безответственности. Главный же недостаток такой системы в том, что разным видам общественных дел присущи разные масштабы, в которых стоит эти дела решать. Коммунальные услуги - это дело мэров, а не губернатора и уж тем более не президента, поэтому нелепо представлять себе президента страны, отвечающего перед народом за подготовку жилья к зиме (если это и происходит в нашей стране, то только как дань обычаям, сложившимся в советское время). А вот дипломатия - явно не дело мэров и даже не дело губернаторов. Вот и получается (в унитарном государстве), что президент, как бы отвечающий «за все», отвечает и за коммунальное хозяйство каждого городка, хотя всем очевидно, что это чистой воды фикция и что на деле его роль сводится к роли некоего надсмотрщика над теми, кто в реальности занят этими службами.

     У нас широко бытует мнение, будто родимое пятно российской государственности - это предельная централизация власти, унитаризм в высшем его проявлении. Это не так. Мы начинали с «протофедерации» - союза русских князей, объединенных кровно в качестве «рюриковичей». Многие историки считают, что именно полицентричность Киевской Руси спасла нашу государственность от исчезновения. Оно было бы неминуемо под напором нашествий с востока, если бы вся власть была сконцентрирована в одном узле: ведь стоило бы разрубить именно его, и вся страна рассыпалась бы на куски, неспособные к самостоятельному существованию. В Российской империи существовало немало частей, которые жили по особому «уставу»: Польша, Финляндия, Грузия, Хива, Бухара, а что это, как не черты федерализации? Даже в советское время работа ЦК КПСС в немалой степени определялась противоборством региональных группировок - уральской, ленинградской, украинской и других, а засилье могучих союзных министерств уравновешивалось на местах обкомами, райкомами, горкомами, которым было вполне по силам приструнить (вплоть до исключения из партии) какого-нибудь «номенклатурного» директора завода, если тот шел чересчур вразрез с местными интересами [23, 26].

     Да  и сами просторы России всегда делали жизнь отдаленных регионов достаточно самостоятельной: можно ли было оперативно управлять, скажем, Якутией из Петербурга, если возок с чиновником и распоряжением шел в Якутск по три месяца? Правда, такая региональная автономия существовала как бы подспудно, «по понятиям», но она вросла в политическую культуру страны («бог высоко, а царь далеко»). Недаром в самые роковые моменты русской истории собирались земские соборы: именно Земля, то есть собрание представителей от земель русских, придавала решениям центральных властей самую глубокую легитимность в глазах подданных. Наконец, знаменитое русское земство, которое Макс Вебер назвал «бесценным вкладом России в мировую сокровищницу государственности» - оно несет в себе дух подлинного федерализма.

     Так что исторические корни федерализма  у нас налицо, а вот воплощение его идет весьма трудно. Судьбу всех налогов - и федеральных, и региональных, и местных - до сих пор определяют не сами власти каждого уровня, а только Государственная Дума в Москве. Она же устанавливает жесткие правила насчет того, как субъектам федерации и муниципалитетам тратить их деньги, притом делает это каждый год как бы заново. Бюджетная система построена так, что подавляющее большинство субфедеральных бюджетов хронически дефицитны, притом нередко в таких громадных размерах, что их существование возможно только при массированных потоках средств из «вышестоящих» бюджетов. Вдобавок, федеральные власти регулярно обременяют своих коллег «внизу» множеством поручений (так называемыми мандатами), на которые деньги дают или с опозданием, или не полностью, но всегда неохотно. Полномочия властей сильно перепутаны - и по закону, и, главное, по живучим централистским традициям, которые заставляют разные власти (особенно часто - губернаторов) по-прежнему «отвечать за все» и лезть в чужие полномочия.

     Несмотря  на все трудности,  нельзя не признать, что развитие федерализма в нашей  стране идет поразительно высокими темпами. За неполный десяток лет прошли сотни  выборов государственных и муниципальных властей [28, 79].

     Тем не менее, не являются редкими и кризисы подобного рода формы правления. Причина этих кризисов видится в ориентации ряда положений Конституции на задачи переходного периода. В первую очередь это относится к вопросам, касающимся регулирования федеративных отношений. Как результат многие положения Конституции стремительно устаревают по мере преодоления условий переходного периода, нарастания тенденций зрелости российской государственности и стремления ведущих политических сил взвешенно и непредвзято подойти к определению ее дальнейших перспектив.

     Несколько примеров.

     В Конституции заложена неопределенность статуса субъекта Российской Федерации  — без серьезных экономических  мотиваций.

     Размыто содержание категории “предметы  совместного ведения”. И эта размытость не преодолевается в полной мере уже упомянутым новым федеральным законом.

     Неясны  цели и границы договорного процесса между Россией и ее субъектами, а новый федеральный закон  и Конституция по-разному трактуют ряд аспектов двустороннего договорного  процесса.