Государственное устройсво

     Российская  Федерация в этом смысле отличается от общепринятого в мире определения  федерации, учитывая, что она образована не «снизу», а «сверху», путем децентрализации. И все же суверенные права субъектов федерации (естественно речь идет об ограниченном суверенитете) в Конституции РФ 1993 г. подразумеваются, хотя она и не повторяет в этом вопросе содержание Федеративного договора в его первой части.

     По  своему содержанию статья 73, а также  части 1 и 2 статьи 3, части 2 и 3 статьи 5, части 2 и 3 статьи 11, статьи 67, 71, 72, 76 и 77 Конституции Российской Федерации  признают наличие у субъектов  Российской Федерации ограниченного суверенитета, понимаемого как «вся полнота государственной власти в пределах своей компетенции». И это вовсе не означает умаления или разделения суверенитета Российской Федерации, а является необходимым признаком федеративного государства и федеративной организации государственной власти [1].

     Становление российского федерализма имеет  ряд конкретно-исторических особенностей, определяемых тем, что Российская Федерация  находилась в составе Советского Союза, образованного на основе национального принципа государственного устройства, который стал одним из доминирующих факторов, способствовавших распаду страны в 1991 г.

     Впервые Россия, объединившая «в неразрывном  союзе народы и области», провозглашена  в качестве федеративного государства  Учредительным собранием в 1918 г.; но уже на основании Договора об образовании СССР от 30 декабря 1922 г. она приобрела статус одной из союзных республик. В Декларации провозглашались принципы добровольности объединения, равноправия республик и их свободного выхода из СССР [23, 24].

     Дальнейшее  становление российского федерализма  связывается с принятием Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., провозгласившей государственный суверенитет РСФСР в составе СССР.

     Декларация  объявляла суверенитет РСФСР  естественным и необходимым признаком государственности (ст. 2); многонациональный народ — носителем суверенитета и источником государственной власти (ст. 3); верховенство воли народа связывалось с целостностью территории (ст. 8), гарантиями гражданам РСФСР обеспечивать их защиту и покровительство за ее пределами (ст. 11), предоставлением всем гражданам, политическим партиям, общественным организациям, массовым движениям и религиозным организациям равных возможностей участия в управлении государственными и общественными делами (ст. 12) [24, 46].

     Но  для фактического (а не формально-юридического) признания РСФСР федеративным государством оснований не было: республика не имела  собственных субъектов федерации, реализация федеральных полномочий обеспечивалась за счет СССР и главное — у республики отсутствовал необходимый конституционный институт федерации — абсолютный государственный суверенитет, что, естественно, придавало ограниченный характер суверенитету РСФСР и не создавало необходимых условий для естественного (поэтапного) развития российского федерализма.

     После приобретения в 1993 г. Российской Федерацией полного государственного суверенитета возник ряд научно-практических проблем  становления федеративного государства  и преодоления последствий противоречивого развития теории и практики конституционно-правового регулирования государственного устройства Советского Союза.

     Федеративный  договор от 31 марта 1992 г. между Российской Федерацией и ее республиками именовал эти субъекты «суверенными республиками в составе Российской Федерации». В то же время Конституция РФ (ч. 2 ст. 5) определяет субъекты Федерации как «республики (государства)» безотносительно к полноте объемов суверенитета Российской Федерации и суверенитета ее субъектов и, предоставляя им равные права во «взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти» (ч. 4 ст. 5), в ч. 1 и ч. 2 ст. 66 закрепляет различные их конституционно-правовые статусы, а равно и положение республики, края, области, автономной области, автономного округа, городов федерального значения в структуре субъектов Федерации. Противоречивое развитие в данном конституционно-правовом поле федеративных отношений усиливает неопределенность самого конституционно-правового статуса Российской Федерации, которая из конституционной республики все больше превращается в договорно-конституционное государство, что, собственно, и привело к усилению сепаратистских тенденций, о чем предупреждали еще передовые русские мыслители XVIII—XXI вв. [24, 47].

     Соблюдение  принципов верховенства Конституции РФ, с одной стороны, и равноправия субъектов РФ — с другой, предполагает организацию такой структуры взаимоотношений центра и регионов, которая бы характеризовалась наличием стабильно действующей законодательной базы, определяющей не только основы организации власти на местах, но и механизм контроля и ответственности во взаимоотношениях Российской Федерации и ее субъектов.

     В целях обеспечения реализации принципов  федерального устройства государственной  власти следует принять Федеральный  закон «О гарантиях государственной целостности Российской Федерации и ответственности органов государственной власти за нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и решений суда», предмет регулирования которого преодолеет ограниченность ст. 11 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» в части регламентации ответственности сторон договора, соглашения не только за неисполнение или ненадлежащее исполнение положений договора, соглашения, но и за нарушение порядка разграничения предметов ведения и полномочий при заключении данных договоров [24, 51].  

       2.2 Особенности формирования российского федерализма  

       Федерализм в России формировался скорее сверху, чем снизу. Конечно, после революции наблюдался процесс самоопределения народов, чьи требования вынудили коммунистов пойти на уступки в виде учреждения федеративного государства, но большевики на это смотрели, как на тактический ход. К 30-м годам им удалось справиться с «националами» и установить жестко централизованное государство с декларативной Конституцией федеративного государства.

     Исторически не было ситуации, когда бы империя  превратилась в Федерацию. Османская, австро-венгерская, британская, французская  и другие распались. Это не значит, что Россию должна постигнуть та же участь. Сдерживающим фактором от распада для нее является то, что многие нерусские народы являются коренными. Те же татары как народ формировались не просто в Татарстане, а преимущественно там же, где проживают и сегодня, т.е. на Волге, на Урале, Сибири. Вместе с тем, переход от империи к Федерации означает создание прецедента, а для этого нужна политическая воля. Случай с Россией уникален, но это не является основанием для пренебрежения опытом других стран. Скорее наоборот, создание прецедента требует самое внимательное изучение всего разнообразия федеративных государств, которые существуют в мире [27, 101].

     Таким  образом, история федерализма в  России коротка. Обе попытки сформировать федеративную систему предпринимались в качестве мер аварийного реагирования. Первая из них состоялась в 1917-1922 годах и закончилась реставрацией де-факто унитарного правления. Начавшаяся в 1990-е вторая попытка вполне может разделить судьбу первой, хотя принцип федерализма закреплен в действующей Конституции РФ. К сожалению, попал он туда не в результате самоопределения новой России, а скорее в качестве советского наследства. Поэтому и рассматривается зачастую как дань формальному приличию, а не как базовая ценность.

     Когда-то советская федерация оказалась единственной формой государственного устройства, способной остановить распад страны и одновременно направить энергию «национальных окраин» в русло революции. При этом провозглашение «права на самоопределение вплоть до отделения» и довольно произвольный отбор так называемых «титульных наций» «запрограммировали» наличие проблемы территориальной целостности [7, 102].

     Двухуровневая система советского федерализма - союзные  республики и включенные в их состав автономии - также несла в себе изначальный логический изъян. Предполагалось, что, благодаря историческому прогрессу, 15 «титульных наций» уже достигли собственной государственности, пусть и в составе СССР, а несколько десятков этнических групп, названных «титульными» в автономиях союзных республик, - еще нет. «Младшие», как и следовало ожидать, подросли и на рубеже 1980-1990-х годов заявили о себе в полный голос. В России это вызвало к жизни так называемый «парад суверенитетов», который и привел ко «второму изданию» федерализма.

     Третья  большая проблема советской федерации - расчлененное самосознание ее граждан. Несмотря на широкую пропаганду интернационализма, коммунистическое руководство придавало  немаловажное значение этнической идентичности и даже исключительности «титульных наций», наполнив эти категории формально-юридическим содержанием. Между тем «многонациональная общность советских людей» оставалась смысловым мыльным пузырем [24, 35].

     Специальные исследования и попытки сформировать общность людей по признаку лояльности государству без этнических и конфессиональных границ начались только в последние полтора - два десятилетия существования Советского Союза. Шли они с переменным успехом, то и дело отступая в тень стремления усовершенствовать унитарное управление, а иногда и напрямую русифицировать национальные республики.

     Идеологамы «пролетарского интернационализма» повсеместно опровергались повседневной практикой советских учреждений и общественных организаций. Бытовая ксенофобия, ставшая ныне огромной проблемой для российских городов, серьезно не рассматривалась. Меры миграционного регулирования нередко заимствовались из репрессивного арсенала, будь то тотальные сталинские депортации или постепенное перемещение нескольких сотен тысяч русских рабочих в республики Прибалтики. Программы адаптации приезжих к местной социальной среде, преодоления этнических рамок в общении и общественной жизни практически отсутствовали.

     Из  многонационального СССР так и не получилось ни «плавильного тигля», ни «этнического салата», ни «новой исторической общности - советского народа», отчего «развод» на рубеже последнего десятилетия XX века протекал сравнительно легко. Советский Союз проиграл не только холодную войну, но и битву за формирование гражданского общества. В критический момент он оказался территорией с населением, но без граждан. Аналогичная проблема встает и перед Россией [24, 35].

     На  рубеже 1980-1990-х сложилась ситуация жесткого противостояния между руководящими органами России и Советского Союза. Во взаимной «игре на понижение» использовались и весьма рискованные политические методы. Союзный центр предложил автономиям уравнять их статус с союзными республиками, в составе которых они находились.

     Автономии, входившие в состав РСФСР, охотно переименовались в республики и  приняли декларации о государственном суверенитете. Самые впечатлительные намеревались даже принять участие в новоогарёвском процессе, дабы реконституировать СССР с помощью нового союзного договора. Этому воспрепятствовала попытка государственного переворота в Москве в августе 1991 года.

     После окончательного демонтажа Советского Союза (декабрь 1991) российскому руководству  пришлось пойти на подписание Федеративного  договора, который закрепил новые  правила взаимоотношений центра и регионов. Среди последних отдельной  группой выступали два десятка республик - бывших автономий. Авторы договора попытались воспроизвести в масштабах России то, что не удалось сделать в Новоогарёве в масштабах СССР: сохранить единство страны, сформировав основы федерации с четким разделением объемов реальных, а не фиктивных полномочий. В декабре 1993-го на общероссийском референдуме была принята федеративная Конституция, в которой осталось слово «самоопределение», но уже не было слов «вплоть до отделения» [24, 36].

     Разделение  объемов полномочий, в соответствии с которым регионам делегировался невиданный ранее объем власти, гарантировалось не только Конституцией и Федеративным договором, но и самой сущностью сделки, оформленной с помощью этих законодательных актов: единство в обмен на права регионов. Однако по мере стабилизации нового федеративного образования обнаружилось, что центр не прочь пересмотреть распределение полномочий, а Конституция и Федеративный договор написаны так, что даже коренной пересмотр порядка взаимоотношений не требует внесения поправок.

     Последовательные  унитаристские меры начала принимать  администрация Владимира Путина. Отчасти они диктовались обстоятельствами ее прихода к власти. В конце  лета 2008 года боевые действия вспыхнули  на административной границе между  Чечней, которая после Хасавюртовского мира (1996) жила в состоянии так называемого «отложенного статуса», и Дагестаном, статус которого определялся исключительно Конституцией и Федеративным договором.

     Факт  открытия боевых действий сразу на трех театрах в республике, до сих пор считавшейся мирной, не на шутку встревожил Москву. Назначенный премьером Владимир Путин принял решительные меры, чтобы сохранить Дагестан в составе России, а затем и силовым способом урегулировать статус Чечни. Эти шаги отнюдь не предполагали демонтажа федеративного устройства, но сформировали имидж нового российского руководства как «собирателя земель».

     В последующие семь лет Москва поддерживала этот имидж сообразно своему пониманию государственного единства, постепенно отбирая у регионов завоеванные ими привилегии. Институт полномочных представительств президента России в семи федеральных округах стал, несмотря на весьма скромные права полпредов, промежуточным, по сути унитаристским, звеном управления между регионами и центром. Возникшие и отчасти реализованные проекты укрупнения регионов, сократили, пусть и незначительно, число «контрагентов» федерального центра.