Феномен государственной гражданской службы

8. Выделение  в составе публично-правового  служебного отношения частноправовых  элементов (служебно-трудовых отношений), возникающих в связи с осуществлением  профессиональной служебной деятельности, обусловлено не только «трудовой»  сущностью этих отношений (элементов), но и спецификой субъекта на  стороне нанимателя, характеризующейся  его своеобразной двойственностью,  а также различием в основаниях  возникновения публично-правового  и частноправового отношения.  

Двойственность  субъекта на стороне нанимателя заключается  в том, что в служебном правоотношении одновременно могут выступать два  субъекта - государство как наниматель и представитель нанимателя -руководитель государственного органа. В связи с этим другой субъект — гражданский служащий, может находиться одновременно в правоотношениях, как с государством - нанимателем, так и его представителем. Государство остается стороной служебного правоотношения на всем протяжении его существования, независимо от того, замещает ли гражданский служащий в тот или иной промежуток времени государственную должность в государственном органе. Заключая служебный контракт о службе в конкретном государственном органе, государственный служащий, находясь в служебном правоотношении с государством, вступает в правоотношение и с представителем нанимателя -руководителем государственного органа.  

9. Обоснована  необходимость внесения в Закон  о гражданской службе изменения,  в соответствии с которым стороной  служебного контракта признавался  бы государственный орган, а  не его руководитель (представитель  нанимателя). Признание государственного  органа стороной служебного контракта  не колеблет самой идеи служения  государственного служащего государству  как таковому. Осуществляя профессиональную  служебную деятельность в конкретном  государственном органе, государственный  служащий тем самым находится  на службе государства.  

Государственный орган как сторона служебного контракта в большей степени, нежели руководитель государственного органа, отвечает тем признакам, которые  характеризуют его как работодателя (способность предоставить для замещения  конкретную государственную должность, выплачивать денежное содержание, определять обязательные правила поведения при исполнении должностных обязанностей, устанавливать режим служебного времени и т.д.).  

Законодательное решение, в соответствии с которым  руководитель государственного органа, будучи представителем государства, одновременно является и стороной служебного контракта, т.е. выступает одновременно в нескольких «ипостасях», делает бессмысленной  предложенную Законом сложную конструкцию  возникновения служебно-трудового  правоотношения. Оно подрывает саму идею служения гражданского служащего  государству как таковому. В действительности получается, что гражданский служащий служит не государству и не государственному органу, в котором реально осуществляет профессиональную служебную деятельность, а конкретному должностному лицу, ибо в соответствии с контрактом гражданский служащий имеет обязательства  именно перед ним, как стороной контракта.  

10. Для  реализации гражданами конституционного  права на равный доступ к  государственной гражданской службе  предложено включать в кадровый  резерв граждан, прошедших конкурс,  но не ставших победителями. Для  того, чтобы граждане, участвующие в конкурсе, реально могли реализовать право быть включенными в кадровый резерв, следует внести соответствующие дополнения в Закон о гражданской службе и Положение о конкурсе на замещение вакантной должности гражданской службы, а также учесть их в Положении о кадровом резерве, которое, согласно ст. 64 Закона, утверждается соответственно Президентом РФ или нормативным правовым актом субъекта РФ. В частности, закрепить за конкурсной комиссией право рекомендовать зачислять граждан, участвующих в конкурсе, в кадровый резерв и установить процедуру такого зачисления, а также на законодательном уровне определить правовое положение граждан, зачисленных в кадровый резерв (их права, обязанности, государственные гарантии).  

Необходимо  решить вопрос и об уровне кадрового  резерва (федеральный, субъекта РФ), в  который будут зачисляться такие  граждане, а также уровне государственного органа, принимающего решение о зачислении в кадровый резерв. Исходя из концепции, положенной в основу Закона о гражданской  службе (служение государству), логичнее было бы и конкурс проводить только на этих уровнях, создав (возможно, на постоянной основе) соответствующие конкурсные комиссии. Это позволит устранить  существующие противоречия в правовом регулировании отношений, связанных  с поступлением на гражданскую службу.  

В настоящее  время система подбора кадров гражданской службы оказывается  в явном противоречии с международно-правовыми  нормами и ст. 32 Конституции РФ, которыми предусмотрен принцип равного допуска граждан к государственной службе.  

11. С  учетом полученных теоретических  выводов сформулированы конкретные  предложения по совершенствованию  законодательства, регулирующего служебные  отношения на государственной  гражданской службе.  

Теоретическая и практическая значимость исследования.  

В работе предложен теоретически обоснованный подход к решению одной из принципиальных проблем правового регулирования  служебных отношений на гражданской  службе - проблемы соотношения применяемых  к служебным отношениям норм трудового  и административного законодательства. Выявлены пробелы, противоречия, нечеткие или ошибочные положения законодательства, затрудняющие практическое его применение. Сделаны предложения о применении в соответствующих случаях к  служебным отношениям норм трудового  законодательства субсидиарно. На основе теоретических положений и анализа правовых норм, определяющих правовой статус гражданских служащих, сформулированы рекомендации по совершенствованию законодательства, применяемого к отношениям на гражданской службе, которые могут быть учтены в процессе реформирования правового регулирования служебных отношений. Материалы диссертации могут быть использованы при чтении лекций по курсу как трудового, так и административного права.  

Апробация результатов исследования. Диссертация  обсуждалась на совместном заседании  отделов законодательства о труде  и социальном обеспечении и административного  законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при  Правительстве Российской Федерации.  

Основные  положения диссертации докладывались  автором на заседании Ученого  совета ИЗиСП (1996, 2004).  

Теоретические положения и выводы, полученные в  процессе исследования, освещены в  сообщениях на научно-практических конференциях, круглых столах, опубликованы в монографиях  и научно-практических пособиях, комментариях к законам о государственной  службе, КЗоТ и Трудовому кодексу  РФ, учебниках, научных статьях, выносились автором на обсуждение рабочей группы при Комитете по труду и социальной политике Государственной Думы Федерального Собрания РФ в процессе работы над  проектом ТК РФ (1995 - 2001), Экспертного совета при Комитете Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам (1999).  

Результаты  проводимого исследования были апробированы в ходе участия диссертанта в  разработке и обсуждении проекта  Федерального закона «О государственной  гражданской службе Российской Федерации», а также при подготовке заключений на проекты законов и иных нормативных  правовых актов по вопросам государственной  службы.  

Отдельные положения настоящего исследования излагались автором на семинарах, посвященных  вопросам применения закона «О государственной  гражданской службе Российской Федерации», в Институте повышения квалификации государственных служащих РАГС при  Президенте РФ (2004-2005 г.), в Управлении кадров и государственной службы аппарата Совета Федерации (2005г.) и др.  

Структура работы обусловлена целями и задачами диссертационного исследования. Она  состоит из введения, пяти глав, разделенных  на 16 параграфов, заключения и библиографии.

Заключение:  

Заключение  

Проведенное исследование позволило наметить пути решения существующей проблемы и  обозначить перспективы развития законодательства, регулирующего служебные отношения  на государственной гражданской  службе.  

1. В  настоящее время, до внесения  соответствующих изменений в  Трудовой кодекс РФ, нормы Закона  о гражданской службе, касающиеся  служебно-трудовых отношений, следует  рассматривать как нормы трудового  права, а сами эти отношения  считать трудовыми правоотношениями, со всеми вытекающими из этого  последствиями. Следовательно, те  положения Закона о гражданской  службе, которые регламентируют  поступление на гражданскую службу, ее прохождение и прекращение  - это положения трудового законодательства, устанавливающие особенности правового  регулирования служебных отношений  на гражданской службе.  

С точки  зрения действующего законодательства такой подход к вопросу о правовой природе служебных отношений  на государственной гражданской  службе является единственно правильным.  

Как известно, правовая природа любого общественного  отношения, определяется законодательством, его регулирующим. Действующие в  настоящее время законы предусматривают, что к служебным отношениям на государственной гражданской службе применяется и трудовое, и административное законодательство. Согласно ст. 11 Трудового  кодекса на государственных служащих распространяется законодательство о труде с особенностями, установленными ТК и иными федеральными законами. В соответствии со ст. 73 Закона о гражданской службе, нормы трудового права применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной этим законом.  

Как видно  из приведенных положений названных  законов, они противоречат друг другу. Однако решение возникшего противоречия предусмотрено другой статьей ТК - 5, в соответствии с которой нормы  трудового права, содержащиеся в  иных законах, должны соответствовать  Трудовому кодексу. В случае противоречия между ТК и иными федеральными законами, содержащими нормы трудового  права, применяется ТК. Если вновь  принятый закон противоречит ТК, то этот федеральный закон применяется  при условии внесения соответствующих  изменений и дополнений в ТК.  

2. Предложенное  на сегодняшний день решение  существующей проблемы, вместе с  тем, не снимает с повестки  дня самой этой проблемы. Проблема  сущности служебного отношения  на государственной гражданской  службе и соответствующего ей  правового обеспечения остается. Сегодня нельзя, да и нет оснований,  не учитывать те принципиально  новые идеи, которые законодатель  предпринял попытку воплотить  в Законе о гражданской службе, в т.ч. идею служения государственного  служащего государству как таковому. Она весьма актуальна как с  теоретических позиций, так и  с точки зрения практики применения  законов о государственной и,  прежде всего, о гражданской  службе. Без теоретических подходов  к данной проблеме нельзя, во-первых, решить практические вопросы  применения той или иной отрасли  законодательства к отношениям  на государственной службе, а,  во-вторых, дать обоснованные предложения  по совершенствованию законодательства, регламентирующего гражданскую  службу.  

3. Разграничение  норм административного и трудового  законодательства, применяемых к  отношениям на государственной  гражданской службе, необходимо  проводить, прежде всего, исходя  из сущности служебных отношений,  оснований их возникновения, вида  субъекта на стороне нанимателя  и соотношения (наличия) в складывающихся  отношениях публично-правовых и  частноправовых элементов.  

4. Концептуальной  основой правового регулирования  служебных отношений на государственной  гражданской службе должно служить  понимание служебного правоотношения  как сложного правового явления,  состоящего из различных по  своей природе, но неразрывно  связанных и взаимно обусловленных  элементов (отношений), имеющих как  публично-правовой, так и частноправовой  характер.