Федеральное устройство России

Конституции РФ указывает: “территория  РФ  включает  в  себя  территории  ее

субъектов, внутренние воды и территориальное  море,  воздушное  пространство над ним”. Если мы рассматриваем автономные округа как некие  территориальные образования, входящих в состав других территориальных образований – краев  и областей, то неясно, как нам считать территорию  автономных  округов  –  как территорию самостоятельных субъектов Федерации или как территорию,  входящую в состав территории края или области. В то же время в продолжающих  подписываться  договорах  зачастую  вопреки Конституции РФ содержится перераспределение не только  совместных  предметов ведения и полномочий, но и ряда предметов ведения и полномочий РФ  в  пользу субъектов  РФ  (Татарстан,   Башкортостан,   Саха   (Якутия),   Свердловская область…). Фактически  параллельно  с конституционным правом (а порой и в противоречие  ему)  активно  формируется договорное право. И,  наконец,  следует  упомянуть  п.  5  ст.  66  Конституции   РФ,   где указывается, что  “статус  субъекта  РФ  может  быть  изменен  по  взаимному согласию РФ и субъекта  РФ  в  соответствии  с  федеральным  конституционным законом”. Следовательно, предполагается, что статус  у  субъектов  федерации может различаться, и они его могут изменять.

   Что касается проблемы автономных округов, то она должна решаться в рамках Конституции РФ: автономные округа вправе договариваться о предметах  ведения между областью, в которую  они  территориально  входят  и  самим  автономным округам. Очевидно, что формирование окружных  высших  органов государственной власти  должно  остаться  за  округом. 

В) Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между

федерацией  и её субъектами

     Российская Федерация, реализуя  суверенитет,  имеет  и  осуществляет  все

права независимого государства. В  то  же  время  субъекты  федерации  также

имеют   свою   компетенцию.   Конституция    РФ,    Федеративный    договор,

законодательство   наделяют   федерацию   в   лице    федеральных    органов государственной власти широкой, многогранной компетенцией, оставляя в то  же время обширные права ее субъектам.

     Проблема  определения  компетенции  федеральных  органов   власти   является главной и наиболее сложной в любом федеративном  государстве.  Федерация  не может обладать  неограниченными  полномочиями  по  управлению  страной,  она обязана  делиться  этими  полномочиями  с  субъектами  Федерации,  без  чего государственная власть не может носить  демократический  характер.  Субъекты Федерации  заинтересованы  в  существовании  сильной   федеральной   власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения  общих  интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности,  а  обладать правом решать лишь второстепенные вопросы  жизни  своего  населения.  Это - объективное противоречие любой федерации, заставляющее  власти  тщательно  и оптимально  проводить  разграничение  компетенции  государственных   органов федерации и ее субъектов.

     Мировая  практика  выработала  формулу  решения  этой  проблемы,  которая состоит в установлении:

  а)  исключительный компетенции федеральных  органов власти,

  б)  совместной компетенции органов  власти федерации и ее субъектов,

  в)  исключительной компетенции субъектов  федерации.

    Такое решение проблемы  характерно  для  США,  ФРГ,  Австралии  и  других федераций.

    Российская  Федерация  следует  по  этому  испытанному  пути:  статья  71 Конституции содержит перечень вопросов,  находящихся  в  ведении Федерации; ст. 72 — перечень вопросов, находящихся в местном  ведении  Федерации  и  ее субъектов; а в ст. 73  закреплена  (без  перечня  вопросов)  вся  остаточная (т.е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации. Предметы  ведения и  полномочия  органов  Федерации,  закрепленные  в  18 пунктах ст. 71 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп:

  1) Вопросы  государственного строительства;

  2) Вопросы  регулирования экономики и социального  развития;

  3) Вопросы  внешней политики и внешнеэкономической  деятельности;

  4) Вопросы  обороны и охраны границы;

  5) Вопросы  создания правоохранительных органов  и правовой системы;

  6) Вопросы  метеорологии, статистической отчетности  и др.;

  7) Государственные  награды и почетные звания  Российской Федерации.

  Из  этого  перечня  вопросов,  составляющих  предметы  ведения   Российской

Федерации, можно сделать ряд  важных  выводов  в  отношении  конституционных прерогатив Федерации, и в частности:

  а) только на федеральном уровне  можно  изменять  Конституцию,  принимать законы о гражданстве и др.;

   б)  на  территории  субъектов Федерации могут   располагаться   объекты

федеральной собственности;

  в) только на федеральном уровне  решаются  вопросы ядерной энергетики,

развития  путей сообщения и деятельности в космосе;

  г) только федеральные органы власти вправе осуществлять внешнюю политику, объявлять войну и заключать мир;

  д) Вооруженные Силы являются едиными для всей  страны,  ни  один  субъект Федерации не вправе создавать собственные вооруженные формирования;

  е) судоустройство и прокуратура являются едиными для всей страны,  только

на федеральном  уровне можно объявлять об амнистии и помиловании и др.

  Исключительные  полномочия федеральных органов  затрагивают далеко  не  все сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но  именно  в  этих  сферах проявляется   суверенитет   и   территориальное   верховенство    Российской Федерации, ее  назначение  обеспечивать  общие  интересы  многонационального населения страны.

Предметы  совместного ведения  федерации и ее субъектов

     Под  совместным  ведением  понимается  отнесение  определенных  вопросов   к компетенции в равной степени как Федерации, так  и  ее  субъектов.  По  этим вопросам,  следовательно,  могут  издаваться  федеральные  законы  и  законы субъектов  Федерации,  указы  Президента  РФ  и  акты  президентов  и   глав администраций субъектов Федерации, постановления  Правительства  РФ  и  акты исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы  совместного  ведения  не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части  со стороны федеральных органов  государственной  власти.  Но  на  практике  это очень сложный вопрос.

     Предметы ведения  и  полномочия  органов  Федерации,  закрепленные  в  14

пунктах ст. 72, можно условно разделить  на несколько групп:

  1) Вопросы  государственного строительства  и защиты прав и свобод;

  2) Вопросы  регулирования экономики и социального  развития;

  3) Вопросы  деятельности правоохранительных  органов и правовой системы;

  4)  Координация  международных   и  внешнеэкономических  связей  субъектов

Федерации, выполнение международных договоров  РФ.

    В настоящее время в научной среде продолжает идти  полемика:  какой  путь

предпочтительнее  для Российской Федерации - конституционный  или  договорный? Единого мнения по этому поводу нет.

  Зачастую ученые-юристы основываются на двух  основных  точках  зрения.  В частности, Л. Болтенкова считает необходимым  осуществление  государственной власти  на  основе   договорного   распределения   функций,   полагая,   что двустороннее регулирование  государственно-властных  полномочий  участниками федеративных  отношений  создает  гибкую   модель   федерализма,   позволяет учитывать  и  согласовывать  как  интересы  Федерации  в  целом,  так  и  ее субъектов . [8]

  Другие  полагают,  что  договорный   процесс   положил   начало   "эрозии российского  государства  как  конституционной   федерации"   и   постепенно

превращает  его  в  "договорное  конфедеративное  объединение  разностатусных  квазигосударств". [9]

     Есть более широкий взгляд на существующую проблему. Например,  А.  Аринин выделяет четыре позиции. Во-первых, договорный процесс  создает  предпосылки для решения проблем, возникающих в ходе развития федеративных отношений. Во-вторых, договорный процесс необходим и различается для  отдельных  субъектов федерации.  (Такая  точка  зрения  характерна   для   политических   лидеров республик - субъектов Российской Федерации.) В-третьих,  договоры  разрушают российскую государственность,  превращая  ее  в  конфедерацию.  В-четвертых, выдвигается  тезис  о  необходимости  соответствия  договоров  и  соглашений Конституции  и  федеральному  законодательству.  А.  Аринин   придерживается именно этого тезиса. [1]

     В настоящий период  необходим  переход  к  другой  конституционной  схеме разграничения предметов ведения и полномочий между Российской  Федерацией  и ее  субъектами,  которая  могла   бы   основываться   на   более   детальном конституционном регулировании распределения предметов ведения  и  полномочий между  законодательными  и  исполнительными   органами   власти   Российской Федерации и субъектов РФ.

  Схема эта могла бы выглядеть так:

  1)Предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную  власть, осуществляет  Российская   Федерация   (предметы   исключительного   ведения Российской Федерации).

  2) Предметы  ведения,  по  которым  законодательную   власть  осуществляет

Российская  Федерация,  а  исполнительную  власть   осуществляет   совместно

Российская  Федерация и ее субъекты.

  3) Предметы  ведения, но которым законодательную  и  исполнительную  власть осуществляют совместно Российская Федерация и субъекты РФ.

  4) Предметы  ведения, по которым Российская  Федерация устанавливает основы законодательства, а субъекты РФ издают  законы  в  соответствии  с  основами законодательства Российской Федерации.

  5) Предметы  ведения, по которым законодательную  и  исполнительную  власть осуществляют  субъекты  Российской   Федерации   (предметы   исключительного ведения субъекта РФ).

    Хотя предлагаемая схема более сложна, чем  нынешняя,  и  предполагает  трудоемкий процесс каталогизации и классификации  конкретных  вопросов  государственной жизни, она может избавить субъекты  федеративных  отношений  от  бесконечных пререкании   и   необходимости   заключать   дополнительные    договоры    о разграничении предметов ведения и полномочий.

Г) Возможность федерального вмешательства в дела субъектов

       В федеративных  государствах  обычно  предусматриваются конституционные основания  для  вмешательства  федеральной   власти    в   права   субъектов Федерации. В Конституции же  РФ  отсутствуют  нормы,  прямо  устанавливающие основания  для  федерального  вмешательства  в  права  субъектов  Федерации. Указаны   только   общие   основания,   открывающие    возможность    такого вмешательства. [10]

    Однако, как показала практика: события в Чечне 1991-1997 гг.,  проведение

референдума 1992 г.  в  Татарстане  вопреки  решению  Конституционного  Суда России, не проведение  выборов губернатора Тюменской области в  Ямало-Ненецком округе, несмотря на Указ Президента и т.д., и т.п., этих  инструментов  явно недостаточно. В этой связи  необходимо  внимательно  присмотреться  к  опыту других   федеративных   государств:   существует   институт   президентского правления, финансовое воздействие, применение полицейских  сил,  отстранение местного   правительства,   роспуск    местного    парламента,    назначение федерального комиссара с общими или  специальными  полномочиями  и  принятие федеральными властями временной опеки над властями субъекта (кроме  судебных органов). Возможно также обращение в Федеральный Конституционный Суд.