Федеральное устройство России

      Понятие конституционной ответственности  должно включать следующие

признаки:

  -государственное и (или) общественное осуждение в виде заложенного в норме требования применения или непосредственного использования  принудительных мер преимущественно организационного характера.  

-остановке (приостановке) работы государственного органа  или  прекращении деятельности общественного объединения и т. п.;

   -совершенное   противоправное   деяние,    то    есть    конституционное правонарушение, с  важнейшими  его  условиями  (элементами):  объективной противоправностью и виной;

   -установившаяся между правонарушителем и  государством  правовая  связь  в момент    совершения    противоправного     деяния,     характеризующаяся возникновением специального охранительного отношения. [6]

Классификация мер ответственности  субъектов федерации.

      Опираясь на имеющиеся разработки, к числу мер конституционно-правовой ответственности субъектов федерации следовало бы отнести:

 1) отстранение  от  должности   высшего   должностного   лица   —   главы исполнительной власти субъекта;

 2) роспуск или приостановление деятельности высшего органа законодательной власти субъекта;

 3) отмена или приостановление действия  актов органов власти  субъекта органами государственной власти федерации;

4) признание недействительными актов органов власти  субъектов судами  по обращениям органов власти федерации;

5)  временное перераспределение предметов ведения и полномочий   (как правило, конкурирующих) в пользу органов власти федерации;

 6) изменение статуса субъекта федерации;

 7) назначение  специального  федерального  представителя для управления субъектом («прямое президентское правление»);

 8) ввод специальных милицейских или военных подразделений в случаях, определенных федеральным законодательством. [6]

      Основной проблемой данного этапа  конституционного развития России можно назвать создание четкой системы взаимоотношений федеральных и региональных органов власти в целях стабильности федеративной формы устройства государства. В настоящее время федеральные органы власти практически не имеют правовых способов воздействия на органы власти субъектов Федерации. Тому свидетельство многочисленные акты несоответствия конституций (уставов), законов и иных нормативных актов субъектов Федерации федеральному законодательству, неисполнение решений федеральных судов, присвоение полномочий органов власти Федерации, в том числе и по заключенным договорам между Российской Федерацией и отдельными субъектами. [6]

    В Конституции Российской Федерации закреплены лишь две меры ответственности: приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов Президентом России до решения соответствующего суда (ч.2 ст.85) и признание неконституционными правовых актов субъектов Конституционным Судом Российской Федерации по запросам федеральных органов (ст. 125). Возникают вопросы: как быть в том случае, если субъект (его органы власти) отказывается выполнить решение Конституционного Суда либо открыто нарушает федеральные законы? Нужно в числе первых поправок в Конституцию России и Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» ввести такие меры ответственности субъектов Федерации, как:

- временное отстранение от должности  высшего  должностного  лица  субъекта (президента, губернатора) в случае нарушения им Конституции и федеральных законов после предварительного уведомления  о  необходимости  привести  в соответствие изданные им  правовые  акты  и  отказа  от  выполнения  этих требований в срок до трех месяцев указом Президента России. Окончательное отстранение  от  должности  происходит  по  итогам  рассмотрения  дела  в  Конституционном Суде.

- приостановление деятельности законодательного (представительного)  органа власти субъекта и его роспуск в том же порядке, что и при решении вопроса об отстранении от должности высшего должностного лица субъекта;

- в  случае  отсутствия  высших  органов  государственной  власти  субъекта назначение Президентом России временного федерального  управления  данным субъектом федерации сроком не более чем на год.  В  случае  необходимости продления срока согласие должен давать Совет Федерации;

- крайней мерой конституционной ответственности является введение в субъект федерации внутренних войск, армии и спецподразделений  милиции  в  случае

вооруженных столкновений, угрозы территориальной  целостности  Российской Федерации, деятельности  сепаратистских  групп.  Подобная  мера  вводится указом Президента, согласованным  с  Советом  Федерации.  При  неотложной необходимости указ вступает в силу немедленно с  одновременным  внесением

его на утверждение Совета Федерации. [6]

   Необходимы исследования по разработке  новых видов ответственности субъектов Федерации, их органов и должностных лиц. Так, И. А. Умнова предлагает изучить возможность закрепления в Конституции России такого вида конституционно-правовой ответственности, как преобразование статуса субъекта Федерации вследствие признания несостоятельности территории в том статусе, который ей предоставлен. В результате применения такой меры субъект либо будет присоединен к другому субъекту Федерации в качестве административно-территориального образования, либо на его основе будет образована федеральная территория . [5]

      В такой ситуации требуется  введение в перечень мер конституционной ответственности комплексной меры правового воздействия о признании системы государственной власти субъекта антиконституционной.

      Думается, становление института  конституционно-правовой ответственности должно пройти несколько этапов:

- должно быть законодательно, а по возможности и конституционно закреплено наименование конституционно-правовой ответственности, а также основные «составы» конституционных правонарушений. Названия статей, их частей должны раскрывать сущность конституционной ответственности, ее особенности и элементы.

- на конституционный уровень поднимается регулирование комплекса мер конституционно-правовой ответственности, причем в Конституции появляется специальная глава, регламентирующая конкретные меры ответственности.

- создание кодифицированного акта, собирающего воедино все разнообразные меры ответственности, ранее нашедшие отражение в  десятках  нормативных   актов.   На   конституционном   уровне   остается регламентация  лишь  наиболее  важных  видов  ответственности  в   отношении государственных органов и должностных лиц, находящихся у власти.

V. Некоторые проблемы в развитии Российской Федерации:

А) Эволюция конституционной модели федерализма

   Современные исследователи федерализма справедливо отмечают,  что хотя  и нет в мире абсолютно совершенных моделей государственного  устройства, есть государства,  выбор  которыми  федеративной  формы  устройства  обеспечивает целостность и стабильность, мир и согласие внутри них.

    В современную эпоху становится все сложнее  идентифицировать  государство как федеративное, так как основные критерии  носят  оценочный  характер,  до сих нор отсутствует  их  единая  классификация.  В  мировой  практике  можно встретить   унитарные   государства,   которые   достигают   такой   степени децентрализации,  что  по  определенным  параметрам  автономии   превосходят субъектов  федеративных  государств  (если,  к  примеру,   сравнивать   пока официально признаваемых унитарными Италию и Испанию  с  Индией,  считающейся федерацией).

     Обобщение   названных основных тенденций  позволяет  вывести  так  называемую  идеальную   модель федерализма  современного  государства  -  нецентрализованный  (по  принципу самоуправления),   симметричный    (равноправие    одинаковых    по    своей государственно-правовой   природе   субъектов   Федерации),    кооперативный федерализм (основанный на сотрудничестве и взаимной  ответственности  сторон федеративных   отношений),   построенный   на    территориальном    принципе организации государственной  власти  по  вертикали. [7].  Все эти показатели характерны для стабильных  федеративных  государств,  и  они  получают  свое закрепление в соответствующих конституциях. Какова же российская конституционная модель федерализма с этих позиции? Россия является самой большой федерацией по составу субъектов (89).  Ее отличают ярко выраженные элементы асимметрии и разнородность с точки  зрения демографических  и  социально-экономических  характеристик  входящих  в  нее субъектов (иллюстрация тому - сравнение  двух  субъектов  РФ:  10-миллионная Москва  и  Эвенкийский  округ  с  населением  меньше   25   тыс.).   Наличие противоречий  в  правовом  регулировании  федеративных  отношений   (о   чем подробнее будет сказано ниже), достаточно  высокая  степень  распространения фактов несоответствия конституций (уставов) и законодательства субъектов  РФ положениям   Конституции   РФ,    определяющим    федеративное    устройство государства, - все это свидетельствует об опасности сохранения в России и  в дальнейшем  состояния  неустойчивой  и  кризисной  федерации.

     Собственно говоря, сами  по  себе  конфликты не страшны, а,  наоборот,  благотворны,  если  обе  стороны  имеют  взаимный интерес быть  вместе.    Противоречия, обнаруживаемые в Конституции имеют разную природу и  разную цену.    Одно  из  наиболее  серьезных  противоречий  –  это  противоречие   между принципом   равноправия   субъектов   Российской    Федерации    и    разной конституционно-правовой природой субъектов Федерации  с  вытекающими  отсюда различиями в правовом статусе составных частей России.

   Другое  серьезное  противоречие  концептуального  характера   -   попытка соединить   собственно   национальный   и   территориальный    факторы    в государственном устройстве в  том  варианте,  в  котором  он  существует  в настоящее время в России. Национальный фактор  во  многом  является  у  нас "квазинациональным" не только потому, что лишь в четырех из  21  республики титульная нация составляет большинство населения, а в Еврейской автономной области - всего 4% евреев. Данная проблема нуждается в значительно более глубоком рассмотрении, так как  связана  с  вопросом  обеспечения  действия главных   принципов   основ   конституционного    строя.    С    внедрением конституционных  принципов  равноправия   граждан   Российской   Федерации, народовластия,  а также равноправия субъектов РФ  сущность  организации федерации должна быть именно территориальной. Существенной  для  федеративной  государственности  России   является   и противоречивость  закрепления  в  Конституции  правовых  форм  разграничения предметов ведения и полномочий  (соотношение  между  ст.  4,  11,  15  и  76 Конституции РФ). Спор  о  том,  что  первично  при  разграничении  предметов ведения и полномочий - договор или федеральный  закон,  приобрел  достаточно затяжной характер. До сих  пор конституции немалого числа республик в  составе  России  определяют  договор приоритетной формой правового регулирования по сравнению  с  Конституцией  и федеральным законом (Татарстан, Башкортостан,  Саха  (Якутия),  Ингушетия и ряд других). Складывающаяся в связи с этим  государственно-правовая  практика  требует критической  юридической  оценки.   Если   договор   имеет   приоритет   над Конституцией и  федеральным  законом,  то  речь  должна  идти  о  договорной федерации, о новом типе договорного государства, если  Конституция  и  закон (ст. 4, 15) первичны, а договор — вторичен, то мы имеем дело с классическим суверенным правовым государством.

    Другая группа противоречии, обнаруживаемых в Конституции РФ,  возникла, как представляется, в результате определенной недоработки и небрежности  при ее подготовке  и  принятии.  Эти  противоречия  в  меньшей  степени  связаны собственно  с  поиском  компромисса  в  определении  парадигмы  федеративных отношений, и их "цена" с точки зрения  политико-правовых  последствий  менее существенна.     Обращает  на  себя  внимание  неполнота  конституционного   регулирования  системы принципов федерализма (ч.  3  ст.  5).  В  частности,  не  закреплен основополагающий принцип конституционного  разграничения  предметов  ведения между Федерацией и ее субъектами (ст. 71, 72), в то время как вытекающий  из него  принцип  разграничения   предметов   и   полномочий   между   органами государственной  власти  Российской  Федерации  и  органами  государственной власти субъектов Российской Федерации обозначен специально (ч. 3 ст. 5).  

Б) Симметричность или асимметричность федерации

      Правовую основу федеративного государства  и  его эффективного функционирования и сегодня составляет федеральная  Конституция, а также Федеративный и иные государственно-правовые договоры в той  мере,  в какой они соответствуют федеральной Конституции. Федеративный  договор  имел целью  преобразование  государственного  устройства  страны  в   направлении децентрализации  и  расширения  полномочий  субъектов   федерации,   но   не превращение России из конституционной в  договорную  федерацию.  Именно  эта идея была заложена в его названии и содержании.

  До последнего времени идея асимметричной федерации  не  находила  поддержки  со стороны федеральных органов государственной власти. Однако после  подписания договора  «О  разграничении  предметов  ведения  и  взаимном   делегировании полномочий   между   органами   государственной   власти   РФ   и   органами государственной власти Республики Татарстан»  отношение к ней изменилось. Асимметрия  стала  рассматриваться  как   фактор   консолидации   российской государственности.

      При такой асимметрии, игнорирующей общефедеральный Основной Закон, между  данным субъектом  и  федерацией  в  целом  устанавливаются   иные,   менее   тесные отношения. Нарушение меры приводит к новому  качеству.  Некоторые  положения названного договора напоминают не договор  федеральных  властей  с  властями субъектов  федерации  о  перераспределении  полномочий,  а   договор   между самостоятельными государствами.

       Самой серьезной коллизией новой Конституции является  противоречие  между принципом равноправия субъектов РФ и  разностатусность  республик,  с  одной стороны, краев и областей – с другой, автономных округов – с  третьей.  Самосохранение  различных  наименований  субъектов  Федерации  обуславливает  их различия. По Конституции России республики в отличие от  других  субъектов Федерации:

  а)  являются государствами;

  б)  имеют конституции, а не уставы; [10]

  в)  вправе устанавливать свои государственные  языки. [10]

    Кроме того, на  практике  республики  могут  иметь  свое  республиканское

гражданство (что противоречит Конституции РФ). В ст. 66 Конституции РФ также закреплено неравноправие краев и областей и входящих  в их состав автономных округов. Получается  явное  противоречие  с принципом равноправия всех  субъектов,  так  как  равноправные  субъекты  не могут  входить  в  состав  друг   друга   –   это   предполагает   некоторую соподчиненность. Данная проблема обостряется в связи с тем, что п. 1 ст.  67