Реформы административно-территориального деления и местного самоуправления стран Запада

Представительным органом граждан являлся обычно городской магистрат (Stadtmagistrat) или городской совет (Stadtrat), состоявший из бургомистра (Buergermeister) и других членов. Этот орган находился под контролем гильдий купцов (впоследствии и ремесленники через свои цеховые объединения также начали оказывать серьезное влияние на осуществление политической власти в совете города), а также под контролем верховной власти (в городах земельного подчинения под надзором земельного правителя).

Задачи городского самоуправления – осуществление правосудия, защита горожан, сохранение мира и порядка, взимание налогов и других сборов, поддержание торговли и промыслов, забота о бедных и больных, организация военной службы.

Верховный надзор земельного правителя проявлялся в том, что функции правосудия были поделены между князем-бишофом и Советом города. Причем постепенно городу была передана привилегия осуществлять правосудие не только по низшей, но и по высшей инстанции. Земельный правитель лишь непосредственно назначал городского судью, который участвовал в работе городского суда, формируемого Советом

В то же время самоуправление городов и общин представляло собой лишь низовой уровень управления в Старом Германском рейхе, существовавший наряду с центральной властью короля и властью территориальных правителей (князей, курфюрстов).

Развитию среднего уровня управления во многом способствовала “территориальная ориентация” самой королевской власти, что выражалось как в постоянных путешествиях короля, так и в учреждении резиденций, столиц, территориальных округов (Landvogteien). Последние начали создаваться королем Рудольфом I и его последователями в целях консолидации имперского имущества, а также “деконцентрации” королевской власти. Возглавлял округ специально уполномоченный королем управляющий (королевский чиновник) – ландфогт, наделенный компетенцией в сфере управления и судопроизводства.

Кроме того, немецкая история тесно связана с постепенным усилением власти территориальных государств, основанной на так называемом “земельном правлении” (Landesherrschaft). Оно возникло в 11 веке и к 13 веку развилось до уровня государственно-территориальной земельной власти. Суверенитет последней был зафиксирован в подписанном 24.10.1648 Вестфальском мире: в результате немецкие территории обрели статус самостоятельных государств, власть кайзера была ограничена, а сословия получили право наряду с правителями территориальных государств (князьями, курфюрстами и бишофами) участвовать в осуществлении земельной власти.

В связи с усилением власти земельных (территориальных) правителей произошла переориентация ландфогтов на службу последним. По сути названные специальные округа явились “прообразами” будущих районов (Kreise) – территориальных образований, выступающих одновременно в качестве низовых единиц непосредственного государственного управления и коммунальных объединений, призванных решать местные вопросы межобщинного значения.

Наряду с земельными правителями постепенно упрочивались позиции и других светских и духовных обладателей жалованных привилегий и прав на неприкосновенность (Immunitaetsrechte) - сословные корпорации. Они имели, к примеру, право на обязательное согласование вопроса о налогообложении для производства экстренных дополнительных расходов Эти органы как самостоятельные субъекты власти существовали параллельно с властными структурами князя и создавали собственные управленческие службы типа ведомств. Организационное оформление участия сословных корпораций в управлении, включая управление финансами, произошло и на районном уровне. Так, например, в 16 веке в государстве Бранденбург самостоятельной политической структурой, основанной на сословном представительстве, было признано районное собрание (Kreisversammlung). Именно по его предложению правитель земли назначал районных директоров и районных комиссаров, инкорпорированных позже в новую должность – ландрат.

Противостояние власти территориальных правителей (князей), с одной стороны, и сословий, городов, с другой, в конце концов выразилось в изъятии у сословий, городов и иных корпораций многих прав по участию в осуществлении власти и образовании абсолютных, монократических территориальных государств.

В целях финансового поддержания армии, реализации иных властных, хозяйственных и социально-политических целей абсолютный монарх нуждался в эффективном управлении, упорядоченном бюджетном хозяйстве и надежном, профессионально обученном чиновничестве. Эту роль выполняла прежде всего полиция, которая понималась в то время весьма широко, как любое административное управление, и выступала в качестве инструмента, помогающего государству заботиться о всеобщем благе (Wohltat) В этой связи публичное управление периода абсолютной монархии характеризуется обычно как “полицейско-государственное”. В качестве способов управленческого вмешательства использовались – регламентация, дача указаний, стимулирование (поощрение), оказание содействия.

Сложившаяся в период сословного государства структура управления в районах (назначаемый князем ландрат) не только не ущемляла власти монарха, но и, демонстрируя лояльность к ней, представляла собой удобную и относительно простую форму земельного управления.

Централизация управления коснулась и низовых территориальных единиц – общин и городов. Совет города, председатель общины в деревне выступали фактически лишь как исполнители указаний монарха: на все их управленческие действия распространялось право верховной власти “изменять”, “отменять”, “уменьшать”, “увеличивать” исходя из общегосударственных интересов.

Развитие публичного управления в территориальных единицах земель в период конституционно-либерального государства происходило под девизом “коммунального самоуправления”. Страница новой истории административного управления в Германии открылась проводимой “сверху” городской реформой в Пруссии, главным идеологом которой явился Карл Фрейхерр фон Штейн. Он развивал идею демократизации государственного управления, начиная с коммунального уровня. Преобразования Штейна в свою очередь создали основу для дальнейших теорий независимой от государства общины и для современного “двойственного” понимания места общины в государстве. Прусская реформа Штейна положила начало развитию “коммунальных конституций” в других немецких государствах и провинциях.

В соответствии с Городским уложением 1808 года прусские города получали право “от своего имени и под свою ответственность решать вопросы собственного ведения (eigene Angelegenheiten). К ним в первую очередь относились транспортное и социальное обеспечение, создание и содержание образовательных учреждений, больниц, забота об общественном благосостоянии и стимулирование хозяйственной деятельности. Как видно, коммунальное самоуправление было гораздо в большей степени ориентировано на “оказание услуг обществу”, чем государственное управление, которое в основном заботилось об охране правопорядка и безопасности.

Полицейское управление (охрана общественного порядка), оставаясь государственной задачей, могло быть передано магистрату города. Таким образом, впервые формально закреплялось различие между “собственными” и “передаваемыми” предметами ведения городов и общин (eigene und uebertragene Aufgabenkreis). Кроме того, надзор государства за городским управлением (за исключением сферы полицейских дел) был сведен до минимума и осуществлялся только по прямо указанным в законе направлениям: санкционирование статутов, утверждение выборов в магистрат, порядка ведения финансовых дел, рассмотрение жалоб граждан. Государственные городские налоговые советы были распущены, а назначаемые сверху магистратуры были заменены избранными населением органами.

В качестве представительного органа бюргерства выступало городское собрание депутатов, уполномоченное принимать решения по всем вопросам городского самоуправления. Вместе с тем, право называться бюргером и быть включенным в бюргерское сообщество (а, значит, и осуществлять избирательное право) принадлежало не всем жителям. Бюргерами являлись в первую очередь домовладельцы. Так, согласно Городскому уложению, две трети городских депутатов должны были иметь собственный дом в городе. Это объяснялось следующим господствующим мнением: тот, кто имеет дом, больше заинтересован в общегородской политике, чем тот, кто его не имеет. В то же время избирательным правом не обладали те жители, чистый доход которых составлял менее 150 талеров ежегодно. Таким образом, важным принципом народного представительства того периода был имущественный ценз.

Задача исполнения принятых решений и ведения текущих дел возлагалась на коллегиальный орган управления – магистрат, избираемый городским собранием. Председателем магистрата являлся бургомистр, должность которого также замещалась на основе выборов собранием.

В то же время порядок организации и осуществления местного самоуправления в прусских городах постоянно совершенствовался. Уложение 1808 года в последующие десятилетия (и в частности, в 1831 и 1853 годах) претерпело немало изменений. Основная тенденция развития состояла в некотором “откате” реформы в сторону усиления положения государства, расширения его надзорных полномочий в отношении местного самоуправления, а также в укреплении позиции магистрата как органа в большей степени зависимого от верховной власти. Так, в соответствии с Городским уложением 1831 года, полномочия по принятию решений были закреплены также за магистратом: решение, таким образом, только в том случае считалось принятым, если его поддерживали и городское собрание депутатов, и магистрат. В случае возникновения разногласий между органами самоуправления право окончательного решения оставалось за верховной властью.

Вместе с тем, несмотря на производимые в организации местного самоуправления изменения, прусская модель оставалась дуалистической – муниципальная система с двумя самостоятельными органами (Zweikoerpersystem) – и как таковая вошла в историю коммунального самоуправления Германии.

Тенденция усиления государственного влияния на местное самоуправление, а также углубления противостояния магистрата и городского собрания депутатов в процессе параллельного принятия одних и тех же решений сохранилась и в Городском уложении 1853 года. Этот документ распространял свое действие не только на Пруссию, но и на другие восточные провинции – Бранденбург, Поммеранию, Позен, Силезию и Саксонию, а также послужил примером для городских уложений многих германских провинций (Вестфалии, Рейнской провинции, Шлезвиг-Гольштейн, Ганновер, Гессен-Нассау). Важным достижением Городского уложения 1853 года было также более широкое понимание “бюргера” и тем самым расширение избирательного корпуса за счет введения трехразрядной избирательной системы. Таким образом, активное избирательное право получали все жители мужского пола, которые имели финансовые предпосылки для ведения собственного хозяйства и участвовали в формировании городского бюджета путем уплаты в него определенной доли налогов.

Но развитие коммунального самоуправления в городах и сельских общинах протекало различными путями и регулировалось по-разному. Эта общая для немецких земель тенденция в Пруссии проявлялась гораздо острее. Различие в правовом статусе городов и общин здесь сохранялось особенно долго. В прусских сельских общинах до 1891 года субсидиарно действовало Общее земельное право от 05.02.1794 (Allgemeines Land-recht), а также партикулярное общинное право с трехразрядной избирательной системой и доминирующим положением землевладельцев (Gutsherrschaft), которые назначали сельского управляющего как председателя общины. Землевладельцы представляли собой небольшую привилегированную группу, в руках которой находилось формирование общей политической воли. Первая попытка изменить ситуацию в деревне приходится на 1850 год, когда было принято новое Положение об общинах в Пруссии. В соответствии с идеей равенства всех граждан государства в нем закреплялся принцип равного права на самоуправление для города и деревни. Однако реализация Положения натолкнулась на жесткое сопротивление прусского юнкерства, что привело к отмене данного акта уже в 1853 году. Только Прусское Положение о сельских общинах для семи восточных провинций от 03.06.1891 зафиксировало решающий поворот к демократическому местному самоуправлению в деревне: принцип “община – объединение жителей” обрел свою правовую основу, а в качестве основного органа, выражающего коллективную волю деревни, было признано демократически избранное общинное представительство. Принцип единого коммунального права для города и деревни окончательно утвердился в законодательстве практически всех земель во времена Веймарской Республики.

Поскольку реформа Штейна была направлена на совершенствование системы государственного управления в целом, вполне закономерно, что она не ограничилась лишь низовым коммунальным уровнем, а коснулась также районов. Здесь реформирование, как и в городах, должно было состоять в привлечении к дееспособному государственному управлению не только землевладельцев, но и депутатов от городских и крестьянских общин. Однако эти идеи не были реализованы в полной мере. Районный эдикт от 30.07.1812, действовавший в течение нескольких лет, возлагал основные полномочия в сфере районного управления на назначаемого “сверху” крайсдиректора (впоследствии ландрат). В положениях о районах для различных провинций, принятых в 1825 – 1828 годах, произошел лишь незначительный сдвиг в сторону демократизации порядка замещения поста ландрата: городские и сельские общества получили право представлять кандидатуру к назначению на должность ландрата.

Только в соответствии с новым Общим положением о районах для шести восточных провинций 1872 года, разработанным под влиянием теории самоуправления Р. Гнейста, районные корпорации были преобразованы в настоящие коммунальные объединения. Основная нагрузка по осуществлению районного управления, распространившегося на сферы школьного дела, заботы о бедных, охраны здоровья, падала теперь на крайстаг и образованный им из числа занятых на общественных началах членов районный комитет (Kreisausschuss).

Район имел двойственную природу – как государственная управленческая единица (т.е. единица непосредственного государственного управления) и как коммунальное объединение. Связь между этими двумя функциями района олицетворял ландрат, который назначался как государственный чиновник, но представлялся к назначению крайстагом. Последний, будучи выборным представительным органом, избирался косвенным путем тремя избирательными объединениями – землевладельцев, сельских общин и городским избирательным объединением. Во времена Веймарской Республики данная избирательная система была заменена на прямые, всеобщие, равные выборы. А индустриализация и урбанизация способствовали переходу и на районном уровне от охранительного управления к обслуживающему.

С другой стороны, район в результате углубления противоречия между городом и деревней, создания с 1890 года городов земельного значения, не входящих в районы (kreisfreie Staedte) все более становился административной формой для аграрных районов, а термин “сельский район” (Landkreis) вошел не только в обыденный лексикон, но и с 1923 года также в законодательные тексты.

Значительной спецификой в сравнении с прусской моделью отличалось развитие коммунального самоуправления в южных немецких государствах. В них, как и в некоторых других немецких провинциях, в начале века было сильно французское влияние, что в значительной степени отразилось и на организации в них территориального публичного управления в этот период. Наиболее общей тенденцией были централизация и огосударствление местной власти.