Реформы административно-территориального деления и местного самоуправления стран Запада

Реформы административно-территориального деления и местного самоуправления стран Запада

Содержание

Введение……….…………………………………………………..              2

1.      Теория местного самоуправления и административно-территориального деления…………………………………….              4

1.1. Основы местного самоуправления, три теории местного самоуправления……………………………..              4

1.2   Понятие административно-территориального деления и основные модели местного самоуправления………              10

2.             Реформы административно-территориальных единиц и местного самоуправления стран Запада: сравнительный анализ……………….              18

2.1   Трансформация административно-территориальных единиц и местного самоуправления стран Запада на примере Великобритании, ФРГ и Франции………………………              18

2.2   Сравнительный анализ реформ административно-территориального деления и местного самоуправления стран Запада……………………………………………………              53

Заключение……………………………………………………              58

Список используемой литературы………………………….              61

Введение.

Среди актуальных проблем развития современной России особое место занимает становление местного самоуправления как важнейшего института в сложившихся демократических обществах. Россия не первое и не последнее государство в мире, ведущее поиск форм и методов разумного соединения интересов государства и его территориальных сообществ. За рубежом накоплен огромный опыт организации местного самоуправления, и он может быть использован в России.

Степень научной разработанности организации местного самоуправления достаточна высока. Проблемами организации местного управления и административно-территориального деления, проведения реформ в этой сфере занимались многие авторы, такие как: Либоракина М.И. «Проблемы и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза реформы», Лапин В.А., Крестьянинов А.В., Коновалова И.Н., «Основы местного самоуправления», Баранова К.К. «Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии», Пронкин С. В., Петрунина О. Е. «Государственное управление зарубежных стран», Лангинен А. В. Основные результаты реформы местного государственного управления и самоуправления в Великобританиии.

Однако сравнительный анализ реформ местного самоуправления стран Запада поможет структурировать накопленный опыт и не повторить ошибок при проведении реформ в России.

Объектом исследования выбрано местное самоуправление и административно - территориальное деление стран западной Европы – Великобритании, Франции, ФРГ.

Предмет исследования являются реформы административно-территориальных единиц и местного самоуправления стран Запада.

Целью работы является попытка разобрать зарубежный опыт организации местного самоуправления и административно-территориального деления, а также процесс их реформирования.

Задача данной работы состоит в том, чтобы определить понятия местного самоуправления и административно-территориального деления. Рассмотреть модели местного самоуправления в странах Европы, проследить становление института местного управления в таких странах как: Великобритания, Франция, Германия, проанализировать причины реформ местного самоуправления и административно-территориального деления этих стран, а также провести сравнительный анализ этих реформ.

Структура работы: работа построена по проблемному признаку, состоит из введения, двух частей, заключения, списка литературы.

1. Теория местного самоуправления и административно-территориального деления.

1.1.          Основы местного самоуправления

«Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться её мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретёт» - писал в своей книге Алексис де Токвиль[1].

Местное самоуправление способствует развитию саморегулирования, которое является основой устойчивости общества и государства, а также является одним из главных институтов для становления гражданского общества. Поэтому так важно понять, что представляет собой местное самоуправление.

В прямом смысле слова термин "самоуправление" означает "сам управляю собой, своими делами", что предполагает определенного рода автономность, независимость субъекта при решении своих внутренних проблем.

Единицы самоуправления делятся на два больших типа в зависимости от того, какие организации составляют их основу. Если основа - коллективы, объединенные производственно-профессиональной деятельностью, одной политической программой, вероисповеданием или общими заботами и творческими устремлениями, речь идет о корпоративных единицах и системах самоуправления (например, профсоюзах). Если же "естественной" базой организации выступает территориальная общность людей, т.е. исторически сложившаяся и находящаяся в непрерывном развитии устойчивая совокупность людей, объединенных системой связей, отношений и взаимодействий, сформировавшихся в результате постоянного их проживания на одной хозяйственно освоенной территории, то такая единица самоуправления квалифицируется как территориальная (например, город, село).

Территориальная общность населения это то, где все члены сообщества прямо или косвенно взаимодействуют друг с другом, живут и воспроизводятся в конкретных административно-территориальных образованиях, формах расселения (городских или сельских поселениях и их системах), которые представляют собой определенную целостность с точки зрения жизнедеятельности, саморегулирования и управления. Именно в пределах территориальных общностей берут свое начало, связываются, координируются, переплетаются и нередко заканчиваются все бесконечные потребности человека. Поэтому важной особенностью местного самоуправления является реализация именно местных интересов, нужд, потребностей. В границах территориальных общностей местные интересы населения превалируют над глобальными, ведомственными или узкопрофессиональными.

Исторически сложилось так, что современное определение понятия "местное самоуправление", его основополагающие идеи в России нашли отражение только в 1990 г. в общесоюзном законе "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". В законе СССР давалась следующая трактовка этого понятия: "Местное (территориальное) самоуправление... - это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы"[2] Более короткое определение дается в обществоведческом словаре Н. Е. Яценко «местное самоуправление – публичная власть территориального коллектива[3]. Немного иначе значение этого термина звучит в Европейской хартии о местном самоуправлении: «Под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования[4].

Теория государства и права подчеркивает, что самоуправление предполагает совпадение субъекта и объекта управления, другими словами – участие граждан в решении всех касающихся их вопросов. Разнообразие практики местного самоуправления и сегодня определяют следующие теории, сформировавшиеся в основном в XIX веке:
* теория свободной общины;
* общественно-хозяйственная теория управления;
* государственная теория.
Основа теории свободной общины – представление о естественном и неотчуждаемом праве общины заведовать своими делами, заимствованное из бельгийского права. Эта теория подчеркивает, что исторически первична именно община, а не государство. Из этой теории следуют следующие принципы организации местного самоуправления:

* органы местного самоуправления – это органы общин (местных сообществ), а не государства;
* избираемость органов местного самоуправления членами общины.
Подчеркивается, что собственные дела общин отличны по своей природе от дел государственных, что государственные органы не вправе вмешиваться в них, они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции. Как и в случае с правами человека, роль государства состоит не в том, чтобы «наделять» общину правами, а в том, чтобы эти права охранять и гарантировать.
Обосновывая основной признак местного самоуправления, общественно-хозяйственная теория управления на первый план выдвигала не естественные права общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно общественной этой теории, – это заведование делами местного хозяйства. Вместе с тем эта теория, как отмечали критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.).
Согласно государственной теории самоуправления, выдвинутой немецкими правоведами, местное самоуправление представляет форму организации государственного управления на низовом уровне. Полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления, местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного самоуправления. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории призвана обеспечить более эффективное решение данных вопросов на низовом уровне. Так французский ученый Р. Драго указывал что местные органы зачастую формируются, прежде всего, для удобства управления государством.
Государственная теория рассматривает местные органы управления, прежде всего, в качестве агентов центральных государственных органов и учреждений по оказанию услуг населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональным руководством.
Концепция дуализма муниципального управления трактует муниципальную деятельность как самостоятельность в чисто местных делах и подчиненность при исполнение определённых государственных функций. Она выдвигает тезис о двойственном характере местного самоуправления. Когда органы местного самоуправления, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов, они должны действовать как инструмент государственной администрации.
Популярность любой из этих теорий в каждой стране всегда зависит от множества причин исторического и национального характера, от общей демократической или автократической направленности политической системы. Различие теорий – всегда не умозрительное, а действенное, управленческое, так как проведение любой реформы местного самоуправления требует выбора одной из теорий в качестве своей концептуальной основы. Это выбор всегда носит мировоззренческий характер, что подтверждается всей историей становления местного самоуправления в России и за рубежом[5].

Таким образом, в этой главе мы рассмотрели понятие термина «местное самоуправление». На взгляд автора данной работы наиболее точно характеризует это понятие определение, описанное в законодательстве СССР от 1990 года, где местное самоуправление – это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы.

Мы также узнали, что существует три основных теории местного самоуправления, такие как: теория свободной общины, общественно-хозяйственная теория управления и государственная теория. В первом случае подчеркивается, что именно община была исторически первична. Государственная теория построена на противоположном принципе. В ней утверждается, что полномочия в области местного самоуправления имеют источником государственную власть. А в общественно-хозяйственной теории управления на первый план выходит хозяйственная природа деятельности органов местного самоуправления. Существует также концепция дуализма, основанная на том, что деятельность муниципалитетов в рамках местных вопрос должна быть самостоятельной, но существует определенная подчиненность при исполнении государственных функций.

Выбор той или иной теории для осуществления местного самоуправления носит мировоззренческий характер.

Понятие административно-территориального устройства государства

Территория государства всегда определенным образом организована, разделена на части административного или политического значения, в которых проживает население, с целью управления им. Соответствующие главы конституций иногда так и называются: «Об организации государства». В данном случае речь идет не о системе государственных органов, а о территориальной организации государства.

Под административно-территориальным делением государства понимается разделение государственной территории на определенные единицы, в соответствии с которым строится система государственного и регионального (местного) управления. Это понятие показывает характер и особенности взаимоотношений между государством и его составными частями[6].

Административно-территориальное устройство складывается в течение длительного времени, иногда даже столетий. В его основе лежат экономические, политические, социальные и другие факторы, обязательно учитывается фактическое расселение граждан (поданных) на конкретной территории. В прямом значении анализируемое понятие применимо лишь к унитарному государству, так как для федерации первично федеративное устройство. В последнем случае собственно территориальное членение присуще субъектам федерации - штатам, провинциям, землям.