Правовое регулирование участия политических партий на выборах

Республика  Тыва, Амурская и Камчатская области  и три небольших автономных округа - "закрываются" только депутатами-одномандатниками. Закрепление регионов за депутатами фракции "Единая Россия" далеко не полностью совпадает с региональными группами, от которых они были избраны. Лишь в отношении двух десятков депутатов из 114 можно говорить о полном совпадении. Как правило, это региональные группы, куда входили один или два субъекта Российской Федерации . Обычно совпадения частичные, но иногда их вообще нет. Например, депутат В. Маргелов, получивший мандат от центральной группы (Калужская, Смоленская, Тульская области), стал ответственным за Рязанскую область и еще дополнительно за Ростовскую. Председатель комитета Государственной Думы по собственности В. Плескачевский, избранный от Прикамской группы (Удмуртская Республика, Кировская, Пермская области и Коми-Пермяцкий автономный округ), стал работать в Санкт-Петербурге и дополнительно - в Ленинградской, Саратовской областях и в Москве. И таких примеров множество. Надо сказать, что указанные проблемы имели место при формировании Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации всех четырех созывов. Кроме того, следует отметить, что пропорциональная избирательная система на протяжении всего периода ее применения на выборах депутатов Государственной Думы в России вызывала нарекания со стороны как власти, так и самих избирателей, поскольку всегда предоставляла возможность для злоупотреблений политического характера. Впервые предложения по изменению пропорциональной избирательной системы были озвучены еще в 1994 г. при разработке проекта первого Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" Президентом РФ Б. Ельциным, который предложил установить новое соотношение депутатских мандатов, подлежащих распределению по пропорциональной и мажоритарной системам. В соответствии с предлагаемым соотношением 300 депутатов предлагалось избирать по округам и лишь 150- по пропорциональной системе. Главной причиной, на которую ссылался Президент Б. Ельцин, были жалобы избирателей на закрытость списков и отсутствие их связи с депутатами после избрания последних. Между тем представляется, что жалобы избирателей были далеко не главной причиной. Основными причинами этих предложений,  думается, были следующие.

• Во-первых, 5-процентный барьер преодолевали немногие политические объединения, которые, получив места в Государственной Думе, образовывали депутатские объединения, оппозиционно настроенные по отношению к Президенту Российской Федерации.
• Во-вторых, проигравшие партии и движения также требовали отказаться от этой системы либо просили снизить процентный барьер для прохождения в Государственную Думу.
• В-третьих, претензии также высказывали и региональные элиты, поскольку при выборах по одномандатным избирательным округам они могли больше повлиять на их результаты и способствовать победе "своих" кандидатов, через которых в дальнейшем легче было бы рассчитывать на усиление учета своих интересов в Государственной Думе.

Однако  при обсуждении в Государственной  Думе законопроекта в первом чтении депутатский корпус склонен был сохранить избирательную систему, введенную в 1993 г., в результате чего парламентарии сохранили прежнее соотношение пропорциональной и мажоритарной систем. В 1999 г. первый Президент РФ выступил с еще более радикальным предложением: вообще отказаться от пропорциональной избирательной системы и избирать всех 450 депутатов Государственной Думы по одномандатным избирательным округам. Однако данное предложение снова было отклонено депутатами. В Федеральном законе от 24 июня 1999 г. Федерального Закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" осталось прежнее соотношение: 225 избираются по одномандатным избирательным округам; 225 - по федеральным спискам кандидатов. Однако в 2004 г. Президент Российской Федерации В. Путин выступил с идеей введения выборов только по пропорциональной системе, которая была воплощена в новом Федеральном законе от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Теперь выборы стали полностью пропорциональными и сугубо партийными, поскольку проводятся по федеральным спискам кандидатов в депутаты, выдвигаемым политическими партиями. По результатам выборов депутатов Государственной Думы к распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 7 и более процентов голосов избирателей, при условии, что таких списков было не менее двух и что за эти списки подано в совокупности более 60% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Также предусматриваются случаи, когда к распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, не преодолевшие 7-процентный барьер. Если ни один из федеральных списков кандидатов не получил 7 и более процентов голосов избирателей либо все федеральные списки кандидатов получили в совокупности 60 и менее процентов голосов избирателей, выборы депутатов Государственной Думы признаются несостоявшимися. Устанавливается новая методика пропорционального распределения депутатских мандатов. Необходимо отметить, что с переходом на полностью пропорциональную избирательную систему федеральных выборов депутатов проблема "прозрачности" формирования списков кандидатов в депутаты Государственной Думы в Федеральном законе от 18 мая 2005 г. так и осталась нерешенной и приобрела более масштабный характер. Более того, к ней добавилась еще одна более существенная проблема, связанная с реализацией конституционного права быть избранным (ст. 32 Конституции Российской Федерации).

    Рассмотрим указанную проблему подробнее.

    Согласно ч. 1 ст. 36 Закона о выборах депутатов Государственной Думы решение о выдвижении федерального списка кандидатов принимается тайным голосованием на съезде политической партии. В части 2 указанной статьи устанавливается, что порядок включения кандидатур в федеральный список кандидатов и порядок проведения тайного голосования определяются уставом политической партии, что позволяет партиям в полной мере проявить свое "творчество" при определении критериев для кандидатур, претендующих на включение в кандидатский список. В действующей редакции Закона также указывается, что политическая партия вправе включать в федеральный список кандидатов лиц, не являющихся членами иных политических партий. Эти лица могут составлять не более 50% от числа кандидатов, включенных в федеральный список кандидатов. Примечательно, что в первоначальной редакции было установлено правило о том, что политическая партия вправе включать в федеральный список кандидатов лиц, не являющихся членами партии. По нашему мнению, изменения, внесенные законодателем, являются правомерными, поскольку первоначальная редакция Закона предоставляла возможность включать в состав списка кандидатов членов других партий, что, по меньшей мере, противоречит сути политической партии. Кроме того, кандидат получал потенциальную возможность стать кандидатом в депутаты от двух партий, что является нарушением действующего законодательства о выборах депутатов Государственной Думы. Статья 37 Закона о выборах депутатов Государственной думы закрепляет гарантии реализации пассивного избирательного права граждан, не являющихся членами политических партий. Согласно ч. 1 названной статьи каждый гражданин Российской Федерации, обладающий пассивным избирательным правом и не являющийся членом политической партии, не позднее чем через три дня со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы, а в случае досрочных выборов - не позднее чем через три дня со дня официального опубликования указа Президента  Российской Федерации о назначении досрочных выборов депутатов Государственной Думы нового созыва либо публикации соответствующего решения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации вправе обратиться в любое региональное отделение любой политической партии с предложением включить его в федеральный список кандидатов, выдвигаемый этой политической партией.

    Отсутствие обращений не препятствует принятию политической партией по собственной инициативе и в соответствии с ее уставом решения о включении гражданина Российской Федерации, не являющегося членом данной или иной политической партии, в выдвигаемый ею федеральный список кандидатов. Однако для этого необходимо письменное заявление этого гражданина о согласии баллотироваться в составе федерального списка кандидатов и при условии соблюдения требования, предусмотренного ч. 6 ст. 36 Закона о выборах депутатов ГД (не более 50% от числа кандидатов, включенных в федеральный список кандидатов). Однако обращение гражданина с предложением включить его в федеральный список кандидатов, выдвигаемый этой политической партией, - это еще не все.     Далее следует сложная схема "одобрения" указанной кандидатуры для включения ее в этот список. Такая схема состоит из трех этапов.

     На первом этапе - обращение гражданина Российской Федерации в региональное отделение политической партии с предложением включить его в федеральный список кандидатов, выдвигаемый этой политической партией. Для перехода во второй этап кандидатура должна быть поддержана не менее чем десятью членами политической партии.

     На втором этапе кандидатура рассматривается на конференции (общем собрании) регионального отделения политической партии. Для перехода в третий этап кандидатура должна быть поддержана конференцией (общим собранием) регионального отделения политической партии.

     На третьем этапе кандидатура рассматривается на съезде политической партии при решении вопроса о выдвижении федерального списка кандидатов наравне с иными кандидатурами, которые предлагаются к включению в федеральный список кандидатов, после которого тайным голосованием принимается решение о выдвижении федерального списка кандидатов.

      На первый взгляд указанный механизм формирования федеральных списков кандидатов в депутаты не вызывает никаких нареканий с точки зрения его конституционности и реализации на практике. Вместе с тем попробуем рассмотреть его с практической точки зрения. Представим на практике три ситуации развития событий.

   1. Гражданин Российской Федерации - "рядовой" член партии обратился в региональное отделение своей политической партии с предложением включить его в выдвигаемый ею федеральный список кандидатов. Вариантов решения может быть два:

1) благоприятный  вариант - кандидатура была поддержана 10 членами партии и "пошла" на рассмотрение на конференции (общем собрании) регионального отделения политической партии;

2) более  правдоподобный вариант в сложившейся  политической ситуации в России - это так называемый вариант  партийной дисциплины, при котором  на кандидатуру (без предварительного согласования с руководящими органами партии и без внесения определенного пожертвования в "фонд поддержки") не дается положительное решение в высших партийных эшелонах. В данном случае, даже при поддержке данной кандидатуры 10 членами партии, она не пройдет второй этап "одобрения" на конференции (общем собрании) регионального отделения политической партии, а даже если и пройдет, то только до рассмотрения ее на съезде партии.

2. Беспартийный  гражданин Российской Федерации  обратился в региональное отделение политической партии с предложением включить его в выдвигаемый ею федеральный список кандидатов. Вариант

решения будет один из двух описанных выше, однако в данном случае вероятность  принятия второго варианта увеличивается (или, наоборот, уменьшается, если гражданин – представитель бизнес-элиты). Однако даже в случае пожертвования в "фонд поддержки" партии определенной суммы ассигнований существует большой риск проигрышного варианта ввиду отсутствия каких- либо гарантий.

3. Закон  о выборах депутатов Государственной Думы в процедуре формирования федеральных списков кандидатов в депутаты предусмотрел правовые гарантии реализации пассивного избирательного права только на тот случай, когда гражданин симпатизирует той или иной партии или ее лидеру. Однако возникает закономерный вопрос: как быть в ситуации, когда гражданин не поддерживает идеи ни одной из партий или когда он просто не хочет "связываться" ни с одной из них, но хочет быть избранным в Государственную Думу для отстаивания интересов своих избирателей. Нетрудно заметить, что новый Закон не содержит ответа на этот вопрос. В связи с чем механизм формирования списков кандидатов, равно как и порядок формирования самой Государственной Думы, поставлен под сомнение с точки зрения конституционности. Есть основания полагать, что отсутствие реальных законодательных гарантий реализации пассивного права гражданами Российской Федерации может нарушать одну из самых главных основ конституционного строя России, закрепленную в ст. 2 Конституции Российской Федерации, согласно которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита – обязанностью государства. Более того, под удар ставятся такие   конституционные принципы правового статуса человека и гражданина, как принцип гарантированности прав и свобод человека и гражданина (ст. 17 Конституции Российской Федерации) и принцип равенства прав и свобод человека и гражданина (ст. 19 Конституции Российской Федерации).    Последний, в частности, означает, что права и свободы человека и гражданина признаются за всеми людьми в равной мере, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, и применительно к теме исследования  принадлежности к общественным объединениям. Под удар также ставится имплементированное в отечественное законодательство из международных норм и закрепленное в ст. 32 Конституции Российской Федерации и право гражданина быть избранным. Указанная проблема не возникала в условиях мажоритарно-пропорциональной системы, поскольку существовала возможность реализации пассивного избирательного права с помощью мажоритарной системы (выдвижение и избрание по одномандатному избирательному округу), теперь такая возможность отсутствует. В связи с изложенным возникает вопрос о возможных перспективных путях совершенствования законодательства, регулирующего порядок применения пропорциональной избирательной системы в Российской Федерации в части формирования списков кандидатов в депутаты Государственной Думы.