Правовое регулирование участия политических партий на выборах

     Пункт 3¹ комментируемой статьи устанавливает, что политическая партия не вправе выдвигать кандидатами в депутаты, в том числе в составе списков кандидатов, и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления  граждан , являющихся членами иных политических партий. При этом положения этого пункта ст. 36 в редакции Федерального закона от 12 июля 2006 г. N 106- Федерального закона не распространяются на правоотношения, возникшие в связи с проведением выборов, назначенных до дня вступления в силу указанного Федерального закона.

     При выдвижении кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления политическая партия обязана опубликовать свою предвыборную программу. Порядок и сроки ее опубликования регулируются законодательством  Российской федерации о выборах. Такой порядок и сроки предусмотрены: в пункте 10 ст. 48 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации": политическая партия, выдвинувшая кандидатов, список кандидатов, которые зарегистрированы избирательной комиссией, не позднее чем за 10 дней до дня голосования публикует свою предвыборную программу не менее чем в одном государственном или муниципальном (соответственно уровню выборов) периодическом печатном издании, а также размещает ее в  информационно-телекоммуникационной сети общего пользования Интернет. Для такой публикации используется бесплатная печатная площадь, предоставляемая избирательным объединениям в соответствии с настоящим Федеральным законом, иным законом, либо такая публикация оплачивается из средств избирательного фонда политической партии, избирательного фонда кандидата, выдвинутого этой политической партией; в пункте 9 ст. 49 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ    "О выборах Президента Российской Федерации": политическая партия в случае выдвижения ею кандидата и его последующей регистрации Центральной избирательной комиссией Российской федерации не позднее чем за 20 дней до дня голосования публикует свою предвыборную программу не менее чем в одном общероссийском государственном периодическом печатном издании, а также размещает ее в сети Интернет и в течение указанного срока представляет в Центральную избирательную комиссию копию указанной публикации, а также сообщает адрес сайта в сети Интернет, на котором размещена предвыборная программа данной политической партии. Такая публикация должна быть осуществлена в рамках предоставленной кандидату политической партии бесплатной печатной площади либо оплачена из избирательного фонда кандидата; в части 12 ст. 55 Федерального закона от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации ": политическая партия, зарегистрировавшая федеральный список кандидатов, не позднее чем за 20 дней до дня голосования публикует свою предвыборную программу не менее чем в одном общероссийском государственном периодическом печатном издании, размещает ее в сети Интернет и в течение этого же срока представляет в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации копию указанной публикации, а также сообщает адрес сайта в сети Интернет, на котором размещена предвыборная программа данной политической партии. Для такой публикации используется бесплатная печатная площадь, предоставляемая политической партии в соответствии с настоящим Федеральным законом, либо такая публикация оплачивается из средств избирательного фонда политической партии.

     Избирательные объединения вправе выдвигать кандидатов, списки кандидатов. В одномандатном избирательном округе избирательное объединение вправе выдвинуть одного кандидата. В многомандатном избирательном округе, избирательное объединение вправе выдвинуть кандидата на каждый депутатский мандат, подлежащий замещению в этом округе. В едином избирательном округе избирательное объединение вправе выдвинуть один список кандидатов. Выдвижение кандидатов, списков кандидатов политическими партиями, осуществляется в соответствии с комментируемым Законом. Выдвижение кандидатов, списков кандидатов иными общественными объединениями осуществляется на съездах (конференциях, собраниях) указанных общественных объединений, их региональных или местных отделений тайным голосованием, а также с соблюдением иных требований, предъявляемых федеральным законом к выдвижению кандидатов для политических партий.

     При этом следует обратить внимание на ряд проблем, которые могут возникнуть при формировании федеральных списков кандидатов перед их выдвижением в депутаты Государственной Думы, в связи с вступлением в силу Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (далее - Закон о выборах депутатов Государственной Думы). Согласно данному Закону на выборах депутатов Государственной Думы  Российской федерации вводится пропорциональная избирательная система. Необходимо отметить, что пропорциональная избирательная система на федеральных выборах депутатов - явление для отечественного законодательства не новое, поскольку указанная система применялась и по ранее действовавшему законодательству о выборах депутатов, однако она применялась в условиях сочетания с мажоритарной системой. Вводимая в настоящее время в современную правовую и политическую практику, пропорциональная избирательная система в том виде, в котором она установлена в новом Законе о выборах депутатов Государственной думы, получила отражение в российском конституционном правовом законодательстве впервые. Принятие такого Закона дало основание для множества острых дискуссий о проблемах реализации новой системы на практике и в вопросе о соответствии нового механизма формирования федеральных списков кандидатов в депутаты      Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации,     Конституции Российской федерации. Кроме того, в связи с последним фактом закономерно возникает проблема представительства интересов избирателей в нижней палате российского парламента. Поэтому возникает вопрос о перспективах совершенствования механизма формирования списка кандидатов в депутаты Государственной Думы в условиях пропорциональной избирательной системы. Вместе с тем необходимым условием глубокого осмысления изложенных проблем в условиях пропорциональной избирательной системы является анализ проблем ее применения в историческом аспекте (в условиях мажоритарно-пропорциональной системы). Поэтому, прежде чем рассматривать проблему механизма формирования списка кандидатов в депутаты Государственной Думы в условиях пропорциональной избирательной системы, представляется целесообразным рассмотреть те проблемы, которые существовали в механизме формирования списка кандидатов в депутаты Государственной Думы в условиях мажоритарно-пропорциональной избирательной системы. Ее суть заключается в том, что с 1993 г. в Российской Федерации выборы депутатов Государственной Думы проводились по смешанной системе: 225 депутатов избирались по одномандатным избирательным округам, а другие 225 депутатов – по общефедеральному избирательному округу по пропорциональной системе.

     Выборы половины депутатов (по мажоритарной системе) проводились по следующей схеме. В одномандатном округе выдвигались кандидаты в депутаты Государственной Думы, избиратели голосовали за конкретных лиц. Побеждал тот кандидат, который получил больше голосов, чем его соперники, и больше (до 2006 г.), чем число голосов, поданное против всех кандидатов. Таким образом, в этой части на выборах в Государственную Думу применялась система относительного большинства. Другая половина депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации избиралась на территории всей страны, которая на период выборов становилась единым федеральным избирательным округом.    Политические партии и избирательные блоки выдвигали свои федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы. И в этом случае избиратели голосовали за списки кандидатов, а не за отдельных конкретных кандидатов. При этом депутатские места в Государственной Думе получали только те партии, которые получили 5% и более голосов избирателей, пришедших на выборы. Депутатские мандаты между партиями при указанной системе распределялись согласно числу полученных голосов.             Следует заметить, что в отличие от простой и понятной всем мажоритарной системы, при которой депутаты избираются в примерно равных по числу избирателей одномандатных округах и после своего избрания в    Государственную Думу не теряют свою связь с избирателями, пропорциональная избирательная система всегда вызывала множество проблем, связанных с ее применением. Одной из таких проблем является формирование списков кандидатов в депутаты Государственной Думы.

     Указанная проблема будет рассматриваться в условиях сочетания пропорциональной избирательной системы с мажоритарной системой.    Следует также отметить, что проблема прозрачности списков - далеко не единственная проблема пропорциональной системы, существует и множество других ее недостатков. Так, например, неограниченное    действие

пропорциональной  системы может привести к появлению  в представительном органе множества  мелких фракций, объединенных вокруг малоизвестных  и маловлиятельных лидеров, которые, не будучи способны к конструктивному, постоянно создают обструкции и препятствуют принятию необходимых для страны или соответствующего регионального сообщества решений. В условиях мажоритарно-пропорциональной системы это проблема заключалась прежде всего в отсутствии "прозрачности" формирования списков кандидатов в депутаты Государственной Думы по пропорциональной системе. Суть этой проблемы в том, что при указанной избирательной системе избиратель должен выбирать не между конкретными кандидатами, как при мажоритарной системе, а между партиями, ориентируясь в основном на свои симпатии к ним и их лидерам.

     Голосуя за список кандидатов, избиратели отдают свои голоса прежде всего за тех кандидатов, которые им известны, - в лучшем случае это первая тройка лидеров в кандидатском списке. Благодаря своей публичности лидеры партии, возглавляющие кандидатские списки, играют роль "паровозиков", которые тянут весь состав. В связи с этим в Государственную Думу, наряду с публичными партийными ораторами, попадают люди, как правило, купившие свои места в кандидатском списке с целью лоббирования своих интересов и не интересующиеся законодательной деятельностью.

     Для примера можно привести практику формирования списков кандидатов в депутаты Государственной Думы четвертого созыва. В подавляющем большинстве случаев "проходные" места в кандидатских списках занимали кандидаты, не имеющие никакого отношения к субъектам Российской Федерации (столичные и региональные бизнесмены, действующие депутаты - одномандатники и др.), либо люди, имеющие самое непосредственное отношение к субъектам Российской Федерации, но которые заранее не хотели становиться депутатами - "кандидаты-паровозики". Например, в списках партии "Единая Россия" было более 30 "кандидатов-паровозиков" - губернаторов, президентов республик, глав городов и районов. В результате чего в Государственной Думе четвертого созыва оказалось много "депутатов-невидимок", за которые избиратели в регионах не голосовали. Среди этих "невидимок" существенную долю составляют москвичи, причем с 1995 г. наблюдается тенденция увеличения их числа (с 1995 г. по 2003 г. число депутатов-москвичей, избранных от других субъектов Российской Федерации , выросло с 35% до 50%). Из проблемы прозрачности формирования кандидатских списков напрямую вытекает  проблема "привязки" (или слабой связи депутатов с избирателями после их избрания в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации), поскольку ввиду отсутствия "прозрачности" списков кандидатов от регионов избираются люди, не имеющие никакого отношения к субъекту Российской Федерации, проживающие, как правило, в Москве. Данную проблему часто называют проблемой представительства регионов, которая обычно больше свойственна верхней палате, поскольку именно она призвана отстаивать и защищать интересы субъектов Российской Федерации и именно она представляет собой важнейшую конституционно-правовую гарантию обеспечения компромисса интересов Федерации и ее субъектов. В связи с этим Совет Федерации принято считать "палатой регионов", а Государственную Думу - "палатой партий". Вместе с тем и о нижней палате российского парламента можно говорить как о "палате регионов", поскольку Совет Федерации по большей мере отстаивает интересы органов власти субъектов Российской Федерации, а не их населения. Государственная Дума же в лице депутатов, которые должны поддерживать связь со своими избирателями, наоборот, призвана выражать волю населения всей страны. Кроме того, далеко немаловажно, как в нижней палате представлены субъекты Федерации. Однако пропорциональная система по своей сути не слишком адаптирована к установлению связей депутатов с избирателями, особенно в нашей стране, о чем свидетельствует уже сложившаяся практика.

     По законодательству о выборах депутатов Государственной Думы с использованием мажоритарно-пропорциональной системы в отношении пропорциональной системы устанавливались следующие правила по "привязке" кандидатов в депутаты к субъектам Российской Федерации. Во-первых, структуризация федерального списка кандидатов по региональным группам кандидатов. Во-вторых, распределение депутатских мандатов между региональными группами пропорционально голосам, полученным ими на выборах. Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", в соответствии с которым была избрана Государственная Дума в 2003 г., установил достаточно лояльные "правила игры" для партий и избирательных блоков.

     Во-первых, устанавливалось, что региональные группы кандидатов должны соответствовать субъектам Российской Федерации или их группам и их число не может быть менее семи (п. 8 ст. 40 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"). Соотношение региональных групп с количеством избирателей Закон не устанавливал, в результате на практике партии включали в списки кандидатов от 7 до 57 региональных групп. Отсутствие нормативной регламентации в отношении размеров региональных групп привело к тому, что региональные группы сильно различались между собой по числу избирателей, и соответственно при распределении мандатов основную их часть получали самые крупные региональные группы, что, естественно, не способствует установлению прочных связей депутатов с избирателями маленьких региональных групп.

     Кроме того, на ослабление связи депутатов с избирателями влияет также тот факт, что депутат, избранный по общефедеральному избирательному округу, поддерживает связь с избирателями в тех субъектах Российской Федерации, которые определяет для него соответствующая фракция в Государственной Думе. Практика показала, что большинство депутатов, избранных по региональным группам кандидатов, работают в тех регионах, где за них никто не голосовал, и не работают там, где их избрали.

     Причин такого распределения депутатов по регионам множество: профессиональные интересы и контакты, престижность, географическая доступность, желание самого депутата курировать тот или иной регион, как правило, экономически стабильный. В качестве примера приведем распределение депутатов-списочников фракцией "Единая Россия". Заметим, что депутаты этой фракции работают во всех субъектах Российской Федерации. Вместе с тем шесть субъектов Российской Федерации :