Правительство РФ

Председатель Правительства  РФ назначается Президентом РФ с  согласия Государственной Думы. Никто, кроме Президента, не вправе выдвигать  кандидатуру Председателя Правительства  или вносить в Думу альтернативную кандидатуру Дума может дать согласие на назначение либо отказать в согласии, но она не может обсуждать ни одну кандидатуру, кроме внесенной Президентом  РФ. Тем самым достигаются две важные цели представительный орган участвует в назначении главы Правительства, но не является решающим источником предоставления ему власти, что неизбежно породило бы зависимость и контроль.

Конституция РФ обязывает  Президента РФ соблюсти определенные сроки для внесения кандидатуры  на пост. Председателя Правительства  РФ. Это сделано явно с целью, чтобы  ни при каких условиях в течение  долгого времени страна не оставалась без Правительства или имела  только исполняющего обязанности Председателя Правительства. Предусмотрены три  основных случая с установлением  соответствующих сроков внесения кандидатуры  в Государственную Думу.

– не позднее двухнедельного срока после вступления в должность  вновь избранного Президента (напомним, что избранный Президент вступает в должность на тридцатый день со дня официального объявления Центризбиркомом  о результатах выборов),

– не позднее двухнедельного срока после отставки Правительства,

– в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной  Думой.

она рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о  кандидатуре.

После назначения Председателя формирование Правительства РФ осуществляется весьма простым способом: Председатель Правительства РФ предлагает Президенту РФ кандидатуры на конкретные должности в Правительстве, а Президент их рассматривает, отбирает и назначает.

Членам Правительства  не запрещено входить в политические партии, но они не могут занимать никакой другой должности в государственных, коммерческих, общественных органах  и организациях, не имеют права  на предпринимательскую деятельность, а также любую иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной и иной творческой. Они обязаны ежегодно представлять сведения о доходах и имуществе.

2.3 Срок полномочий и отставка.

Конституция РФ не устанавливает  срока полномочий Правительства  РФ. Но оно обязательно формируется  в связи с избранием или  переизбранием Президента РФ и слагает  свои полномочия перед вновь избранным  Президентом РФ. Основная формула, следовательно, такова: новый Президент – новое  Правительство, что косвенно устанавливает  срок полномочий Правительства в  четыре года.

Конституция РФ, как уже  отмечалось, предусматривает возможность  досрочного прекращения Президентом  исполнения своих обязанностей. Имеется  в виду отставка, стойкая неспособность  по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешение от должности⁷. Во всех этих случаях Председатель Правительства РФ принимает на себя обязанности Президента, а Правительство, естественно, продолжает действовать. Исполняющий обязанности Президента ограничен в своих правах (не может распускать Государственную Думу, назначать референдум и вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ). Не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения Президентом РФ своих полномочий должны состояться выборы Президента РФ. Надо полагать, что эти положения распространяются и на случай кончины Президента РФ.

Положение Конституции РФ о том, что Правительство РФ слагает  свои полномочия перед вновь избранным  Президентом РФ⁸, не означает, что это происходит в день объявления о результатах президентских выборов, или что оно немедленно прекращает свою деятельность. Президент вправе принять отставку Правительства только тогда, когда он уже вступил в должность, при этом ему ничего не остается делать, как поручить Правительству и его Председателю продолжать действовать до сформирования нового Правительства.

Федеральным конституционным  законом «О Правительстве Российской Федерации» установлено, что Правительство  РФ является коллегиальным органом. Следовательно, все решения Правительства  принимаются коллегиально, из чего вытекает вывод о существовании  коллективной ответственности Правительства  за свой политический курс. Но эту ответственность  оно несет только перед Президентом  РФ, который вправе, хотя и только по предложению Председателя Правительства, освободить от должности любого члена  Правительства, а также освободить и самого Председателя по своему усмотрению, оставив на своих постах всех остальных. Поэтому положение Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», согласно которому отставка Председателя Правительства автоматически влечет за собой отставку Правительства в полном составе, идет вразрез с конституционными взаимоотношениями Президента и Правительства. Оно было логичным для нашей прежней, парламентской формы правления, но не соответствует логике президентской формы. Каждый член Правительства несет индивидуальную ответственность за свою деятельность и положение дел в ведомстве, что дает основание Президенту РФ своей властью освобождать министров, если у них имеются серьезные недостатки в работе, что он довольно часто и делает. Отставка отдельного министра не может в решающей степени повлиять на деятельность всего Правительства РФ, хотя и в состоянии причинить ему политические неприятности.

Закрепляя право Государственной  Думы давать согласие (или отказывать в нем) на назначение Председателя Правительства  РФ, Конституция РФ в то же время  не предусматривает такого права  в отношении освобождения от должности  главы Правительства. Из этого умолчания  вытекает безусловное право Президента РФ освобождать Председателя Правительства, не обращаясь за согласием на это  в Государственную Думу, но немедленно уведомляя об этом палаты. Логическое объяснение такого положения следует  искать в том, что Президент РФ несет ответственность перед  народом за деятельность исполнительной власти и потому должен иметь возможность  оперативно принять решение об освобождении от должности такого руководителя Правительства, действия которого не соответствуют  политическому курсу Президента РФ. Роль Государственной Думы в  назначении премьера этим не ущемляется, поскольку новая кандидатура  Председателя вскорости неминуемо  будет представлена для получения  ее согласия Если же представить себе, что Председателя Правительства нельзя освободить без согласия Государственной Думы, то в таком случае он получил бы серьезную страховку для действий в разрез с Президентом. Вопросы отставки Правительства РФ регулируются ст. 117 Конституции РФ Правительство может по собственному решению, принимаемому коллегиально, подать в отставку. Согласия Государственной Думы для отставки, естественно, не требуется⁹. Президент РФ единолично решает, принять или отклонить просьбу Правительства. Если он принимает отставку или может уговорить Правительство взять просьбу обратно, то дальнейшие действия Президента и Правительства понятны.

Но что должно последовать, если Президент не примет отставку, а Правительство на этом настаивает? Конституционного ответа на этот вопрос нет, здесь возможно только политическое урегулирование, но Правительство должно продолжать свою деятельность в силу ранее принятых на себя обязанностей.

Положение Президента РФ более  предпочтительно. Он вправе по собственному усмотрению, ни с кем не согласовывая, принять решение об отставке Правительства  РФ. Это положение Конституции  РФ корреспондирует с его функцией определять основные направления внутренней и внешней политики и обеспечивать согласованное функционирование и  взаимодействие органов государственной  власти¹⁰. Ясно, что в случае принципиальных расхождений между Президентом и Правительством предпочтение в интересах стабильности государственной власти должно быть отдано Президенту РФ.

Более «чувствительный нерв»  – отношения Правительства РФ с Государственной Думой, поскольку, не имея конституционных средств  воздействия на политику Президента РФ, Дума систематически направляет острие своей критики исполнительной власти на Правительство РФ. Согласно Конституции  РФ Дума может выразить недоверие  Правительству, что, однако, не влечет автоматически его отставки.

Президент РФ вправе сам  решать вопрос, отправить ли Правительство  в отставку или не согласиться  с решением Государственной Думы, т.е. позволить Правительству продолжать свою деятельность без каких-либо помех.

Но Государственная Дума вправе повторно в течение трех месяцев  выразить недоверие Правительству  РФ (если срок в три месяца превышен, то выражение недоверия не может  быть признано «повторным»). И тогда  Президент РФ обязан выбрать одно из двух: объявить об отставке Правительства  РФ либо распустить Государственную  Думу. Следует признать, что содержащаяся здесь угроза роспуска не может не оказывать влияния на депутатов  Думы, во всяком случае пока она воздерживалась от повторного выражения недоверия Правительству РФ, хотя некоторые депутаты к этому призывали.

Председатель Правительства  РФ по собственной инициативе может  поставить перед Государственной  Думой вопрос о доверии Правительству. Такое право, очевидно, предоставлено  для того, чтобы в момент острого  противостояния Правительство могло  убедиться в доверии большинства  депутатов Думы и сбить остроту  критики в свой адрес. Если же Дума в ответ на инициативу Председателя выразит недоверие Правительству, то реакция Президента РФ опять же может быть двоякой: в течение  семи дней принять решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

Следует заметить, что согласно Конституции право постановки вопроса о доверии принадлежит не Правительству РФ, а его Председателю.¹¹ Это закономерно рождает предположение, что Председатель вправе совершить эту акцию без коллегиального решения Правительства. Но тогда затруднительно ответить на вопрос, каковы должны быть его действия, если Правительство большинством голосов примет обратное решение. Поэтому представляется более верным понимать данное право Председателя как полномочие, основанное на коллегиально принятом решении Правительства РФ.

Но все же недобровольная отставка Правительства РФ – по инициативе или Председателя Правительства или Президента, а также в связи с недоверием со стороны Государственной Думы – возможна. Во всех этих случаях, как и при сложении полномочий в связи с истечением срока, Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ. Этим закрепляется объективная необходимость непрерывности деятельности Правительства РФ при всех условиях.

3. Компетенция Правительства РФ

Правительство в любом  государстве осуществляет широкую  деятельность, охватывающую государственным  управлением практически все  сферы жизни. Поэтому конституционно закрепить предметную компетенцию  этого органа государственной власти в конституциях с исчерпывающей  полнотой весьма затруднительно, вследствие чего она всегда устанавливается только в общей форме.

Таково положение и  в Российской Федерации. В ст. 114 Конституции  РФ закреплен перечень вопросов, относящихся  к компетенции Правительства  РФ, но в заключении его говорится, что оно осуществляет и «иные полномочия», возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ. Следовательно, конституционный перечень не является исчерпывающим, да и сами вопросы, которые включены в него, выглядят скорее как самое общее обозначение основных обязанностей государства.

Однако нельзя забывать, что предметная компетенция Правительства  РФ прямо вытекает из вопросов ведения  Российской Федерации и совместного  ведения Российской Федерации и  субъектов РФ¹². Разумеется, Правительство РФ решает эти вопросы не единолично, а совместно с другими федеральными органами государственной власти (Президентом РФ, Федеральным Собранием) своими специфическими средствами и методами.

Компетенция Правительства  РФ, установленная в ст. 114 Конституции  РФ и соответствующих федеральных  законах¹³, включает следующие полномочия.

Правительство РФ – соучастник бюджетного процесса, т.е. регламентированной законом деятельности органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению  и исполнению бюджетов. Правительство  разрабатывает и представляет Государственной  Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение. Оно также представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета. Порядок разработки Правительством РФ проекта федерального бюджета регулируется действующим Законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса». Так  же Федеральным законом «О порядке внесения, рассмотрения и принятия федерального закона», Правительству РФ вменено внести в Государственную Думу проект федерального бюджета, одновременно с рядом документов и материалов (предварительные итоги, прогноз социально-экономического развития, основные направления бюджетной и налоговой политики и др.). Позже  оно должно представить оценку ожидаемого исполнения бюджета, поквартальное распределение доходов и расходов и др. Правительство вносит также проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов (пенсионный, социального страхования и др.) Отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год вносится в Государственную Думу одновременно с проектом федерального бюджета.

Работа над составлением проекта Федерального закона о бюджете  и его исполнении очень сложна и многообразна, в ней участвуют  все ведущие министерства и ведомства (финансов, экономики и др.). С этой работой тесно связан контроль за формированием государственных доходов и рациональным их использованием в Российской Федерации. Государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.