Эффективность российской политической элиты в системе современного государственного управления

В новой Конституции РФ 1993 г. впервые в России был провозглашен принцип разделения властей. Статья 10 Конституции гласила: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти – самостоятельны». Статья 11 продолжала: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляет президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации».

Однако в России принцип  разделения властей так и не был  осуществлен - сложилась система, в  которой элементы политической системы  были не просто независимы, а «бесхозны» и действовали каждый по своему плану.

Несмотря на просматривающиеся  аналогии администрации президента с ЦК КПСС, полного повтора все  же не было. Губернаторы были избираемы  на альтернативной основе всем населением региона, личные представители президента совсем «не тянули» на инструкторов ЦК, а новый парламент не отличался  покладистостью Верховного Совета СССР, который был лишь органом формальной легитимации решений Политбюро  и ЦК КПСС.

Президент обладал верховными полномочиями, но его власть была ограничена. Вскоре после образования такой  конструкции стали происходить  два параллельно развивающихся  процесса: 1) центры власти начали конкурировать  друг с другом, так как многие функции исполнялись ими параллельно; 2) выяснилось, что Президент имеет склонность устраняться от участия в повседневной государственной работе на все более длительные периоды. Поскольку власть не терпит пустоты, функции подготовки и принятия решений за отсутствующего президента стали брать на себя его доверенные лица.

Происходило становление  регентства – формы временного правления, которая возникает в случае вакантности престола, длительного отсутствия, болезни монарха. В Кремле плодились «серые кардиналы», фавориты, и главным становился не статус в государственной иерархии, а доступ к президенту, возможность лично повлиять на настроения и решения верховного правителя. Именно в эту пору большое значение приобретают всевозможные рейтинги самых влиятельных политиков. Регенты Ельцина быстро сменяют друг друга, конкурируют между собой, но, в конце концов, образуют сплоченную коалицию, которая получает название «Семья».

 Пока еще президент  вел достаточно активный образ  жизни, его ближайшим сподвижником  становился один из фаворитов.  Впоследствии, когда роль истеблишмента  снизилась до критической отметки,  максимально возросла роль окружения  Ельцина, его охранников, олигархов  и прочих людей, которые получили  возможность влиять на президента  благодаря каналам личной связи.  Поскольку после 1995 г. доступ к президенту обеспечивали три человека – дочь Татьяна Дьяченко, начальник службы охраны президента и руководитель администрации, то именно они становятся центральными фигурами политического процесса.

Делегитимация режима и укрепление регентства вызвали разброд и шатания в правительственных структурах. Происходящая поляризация общества усугублялась поляризацией элиты - повсеместно, на всех уровнях власти возникают элитные кланы, в которых присутствуют следующие элементы: лидер и группа политической поддержки; группа финансовой поддержки; группа силовой поддержки в виде «частных армий»; группа интеллектуальной поддержки (подконтрольные СМИ, имиджмейкеры, политтехнологи).

Происходит цепная реакция  ослабления всех институтов власти, и  начинается этот процесс с разрушения института верховной власти. Федеральная  властная элита постепенно утрачивает центральное положение. За счет ее ослабления укрепляют свои позиции другие, прежде всего региональные элиты и новая  элита бизнеса.

Стоит отметить, что среди  руководителей субъектов федерации  доля тех, кто входил еще в советскую  номенклатуру, даже в 2002 году составляла 66%. Не многим лучше и в центральных  органах власти — в Совете федерации, сформированном в том же году, таких было 40%, в Думе — почти треть. И это несмотря на естественное старение.

Системный конфликт, охвативший российское общество, одной из важнейших  причин имел диффузию власти и ее делегитимацию. Элементы политической системы –  парламент, правительство, суд, региональные администрации и легислатуры  – становятся лишенными функциональной спецификации. Образуется множество  центров власти, где каждый конкурирует  с каждым.

Институты политической системы  вступают в борьбу друг с другом: администрация президента хочет  управлять экономикой и борется  с правительством; парламент борется  с органами исполнительной власти; даже на региональном уровне заложен  системный конфликт между губернаторами  и мэрами столичных городов.

В Совете Федерации –  верхней палате российского парламента – оформились ассоциации губернаторов, объединенных по территориальному признаку, образовался клуб лидеров регионов-доноров, а входящие в него губернаторы все энергичнее отстаивали свои интересы. В Государственной Думе продолжалась межфракционная борьба, и все попытки кремлевской администрации установить контроль над Думой были безуспешными. Региональные элиты становились все строптивее, так как, будучи избраны населением своей территории, они не находились в отношениях прямого подчинения президенту. Во всех основных структурах власти образовались кланы.

Процесс создания полицентрического  государства имел мало общего с настоящим  разделением властей: относительная  независимость законодательной  власти от исполнительной оставалась только в федеральном центре и  была скорее результатом плохого  управления, нежели осмысленной политики. Суды оставались во власти исполнительных органов как в центре, так и в регионах и, кроме того, испытывали давление и со стороны органов прокуратуры. Таким образом, диффузия власти привела не к демократическому разделению ветвей, а к управленческому хаосу.

Приход к власти Владимира  Путина был облегчением для российской элиты - после 2000 года началась стабилизация и реставрация моноцентрического  устройства государства. Первая же реформа  Путина была связана с восстановлением  «вертикали власти».

Уже через пять месяцев  после победы на выборах в марте 2000 г. Путин меняет систему взаимоотношений федерального центра с регионами. Реформа Путина предполагала следующие шаги: создание новых административно-территориальных образований – федеральных округов, курировать деятельность которых были поставлены полномочные представители президента, их заместители, а также главные федеральные и просто федеральные инспектора со своими аппаратами⁴; изменение статуса губернаторов, глав местного самоуправления⁶; изменение принципа формирования верхней палаты Федерального Собрания – Совета Федерации⁷; создание Государственного совета⁵.

Внедрив новый «этаж» федеральной  власти, президент Путин добился  не только усиления центра, но и создал группу чиновников, преданных ему  лично. Эта группа стала не только отрядом федералов, действующих от имени президента в регионах, но и селекционной кадровой лабораторией.

Первым шагом в формировании корпуса федералов было назначение полномочных представителей президента - супер губернаторов, наделенных довольно большими, но неопределенными полномочиями. У каждого полпреда было от 6 до 10 заместителей, а аппарат насчитывал примерно 150 человек, включая главных федеральных и просто федеральных инспекторов (по одному на каждый регион), и их помощников. Численность новой группы элиты составила полторы тысячи человек.

Создание Госсовета РФ  – нового «совещательного органа, содействующего реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения  согласованного функционирования и  взаимодействия органов государственной  власти», – было призвано хотя бы отчасти  восстановить баланс сил, продемонстрировав губернаторам, что Кремль не намерен полностью вытеснить их с поля высокой политики. Потеряв позиции в Совете Федерации, региональные лидеры вновь получили возможность лично встречаться с президентом страны, пусть и на «совещательной основе».

Следующей по важности задачей  стало изменение фактического статуса  Государственной Думы и создание новых условий для партийного строительства. Задачи, поставленные Путиным перед чиновниками его администрации, сводились к следующему: сформировать «президентское большинство» в Думе; нейтрализовать оппозицию и лишить Думу статуса «второго центра власти» в государстве; создать основу для сильной и стабильной партии власти, которая могла бы уверенно выиграть выборы 2003 года; создать условия, при которых победа партии власти и в будущем была бы делом техники; стать источником регулярного пополнения кадров элиты.

Для этого требовались  многосторонние усилия как по работе с депутатами действующей Думы, так  и по подготовке к следующим выборам. Нужен был новый закон о  партиях, который расчистил бы политическое поле, освободив предстоящие выборы от маргинальных и радикальных организаций.

11 июля 2001 г. в первом чтении принимается новый федеральный закон «О политических партиях». Ужесточились требования к финансовому контролю над деятельностью партий. Партии становились единственным видом общественных объединений, обладающих правом выдвигать кандидаток на выборы. Закон вводил еще одно ограничение: политическая партия, не принимавшая в течение пяти лет подряд участия в выборах, подлежала ликвидации⁸.

Парламентские выборы, состоявшиеся 7 декабря 2003 г., показали, что расчет был сделан верный. В новых условиях партии власти удалось набрать рекордное число голосов – 37,6 % и получить не простое, а конституционное большинство в Государственной Думе – 306 депутатских мест из 450.

Парламент был почти полностью  избавлен от внутренней конкуренции, остатки коммунистов были лишены всех рычагов влияния. Теперь они даже не могли включить в повестку дня свой вопрос. Всё – регламент, работу комитетов и комиссий, Совет Думы – контролировало Путинское большинство. Это был конец независимости законодательной власти от верховной.

Так Ельцинские центры власти – Государственная Дума, Совет  Федерации, региональные элиты, правительство, КПРФ, демократическая оппозиция, бизнес-элита, СМИ – один за другим утрачивали свою независимость от государства либо теряли влияние. Источники политической инициативы вырождались, сводясь к предложениям Кремля или правительства.

В отличие от своего предшественника  Путин не устранялся от ведения государственных  дел, и режим регентства был заменен прямым правлением президента: он сам выстраивал отношения со своей администрацией, с правительством, с федералами, с губернаторами, с крупными бизнесменами. Для каждой группы элиты был определен куратор – посредник между президентом и элементом политической системы.

Посреднические функции  при взаимодействии президента РФ с  политическими институтами стали  исполнять: между президентом и  правительством, обеими палатами парламента – руководители этих структур и  профилированные сотрудники администрации  президента; между президентом и  губернаторами – полпреды, а также  президиум Госсовета; между президентом  и бизнесом – руководители «уполномоченных» структур: торгово-промышленной палаты  и Российского союза промышленников и предпринимателей.

Ключевые чиновники при  Путине  объединены в Совет Безопасности РФ – коллективный орган, по численности  и структуре весьма схожий с советским  Политбюро, но не играющий роли верховной  власти в стране. Вершина власти находилась у самого президента и  групп стратегической элиты.

Эти группы, допущенные к  принятию ключевых решений, оставались не институционализированными, недоступными общественному контролю и не имели  официального статуса. Они состояли из высших чиновников, которых Путин  привел к власти и которым лично  доверял. Это и были главные поставщики новых идей.

С приходом Путина резко  повысился уровень секретности  работы. Информация дробилась, и доступ к ее фрагментам получали лишь те подразделения, которые непосредственно отвечали за данный участок работы. Всей полнотой информации обладали лишь избранные  члены «политбюро», состав которого также не был публичным.

 Предполагается, что в  окружении Путина существует  три стратегические группы.

Рисунок 8. Структура команды  В. Путина и ее ключевые персоны [Знак «стрелочка», означает отставку к 06.2004.]

Однако эти три стратегические группы элиты имеют неодинаковый вес. Несмотря на важность экономической  составляющей, здесь все же не было проведено принципиальных реформ, что  позволяет говорить об относительном  снижении веса экономического блока  команды В. Путина. Путин лишь продолжает начатый его предшественником процесс  «маркетизации», не меняя его направления  и сути. Все путинские экономические  шаги носили не стратегический, а тактический  характер. Это было поступательное движение по ранее выбранному курсу, а не структурная перестройка  экономики. Поэтому можно говорить об изменении баланса сил внутри элиты, связанном с уменьшением  стратегической роли экономической  элиты и увеличением роли военной  элиты.

В целом процесс подтягивания «своих людей» по большинству параметров мало отличался от предшествующих периодов смены власти. Вполне логично, что  первым призывом были затронуты те, кого Путин знал и кому он доверял: его сослуживцы и земляки. Социальной опорой президента сразу стал офицерский корпус, сотрудники всех типов силовых  и правоохранительных структур, специалисты  военно-промышленного комплекса. Постепенно вокруг Путина формируется коалиция сторонников, состоящая из его прежних сослуживцев и старых знакомцев, которые вслед за своим патроном совершают «большой скачок».

Политбюро 2.0

Доклад основан на результатах  анонимного экспертного опроса более 60 экспертов, (представителей политической и бизнес элиты страны). Целью  опроса было создание непротиворечивой модели неформальной системы принятия решений, сложившейся после завершения электорального цикла 2011-2012 гг. и принятия кадровых решений по новому составу  российского Правительства и  Администрации Президента.