Эффективность российской политической элиты в системе современного государственного управления

Государство как организация может  иметь несколько центров власти, каждая из которых устроена иерархически. В развитых демократиях эти центры институционализированы и представлены «ветвями власти«: законодательной, исполнительной и судебной. В реальности центров власти может быть больше, что связано как с текущей политической конъюнктурой, так и персональным фактором (яркий влиятельный политик, возглавивший политический институт, может на время своего руководства сделать его центром власти в силу того, что из этого института будут исходить стратегические идеи, или на время ему удастся добиться перераспределения властных полномочий в свою пользу). Государство со множеством центров власти Роберт Дал называл полиархией [22]. Существуют и государства с централизованной властью — моноархии, геометрия которых подобна пирамиде. Здесь единая иерархия пронизывает государственную корпорацию сверху донизу, что, правда, не исключает возникновения латентных центров власти, влияние которых основано не на институтах политической системы, а на неформальных образованиях.

В политических обществах власть отдельных  индивидов есть лишь производная  от власти государственной корпорации, к которой они принадлежат, а государственные акторы — то есть индивиды, которые избрали политику своей профессией — всегда обладают властью временно, лишь пока они занимают свои посты. Они обладают властью не потому, что имеют какие-то особые преимущества по сравнению с другими людьми, а потому, что являются частью государственной машины. Государственная система награждает их особыми полномочиями, и обеспечивает гарантии господства. Располагая системой мер насилия и ограничения, которые составляют важную часть государственной машины, эти люди способны принудить других делать то, что им кажется правильным или полезным: работать, платить больше налогов, служить в армии и прочее. Но сами государственные акторы лишены средств управления и потому полностью зависят от государственной корпорации. У них нет собственности, кроме политического капитала, который является также атрибутом их статуса, и, следовательно, преходящим. Об опасности попыток приватизировать государство писал еще Г.Гегель: «Стремление превратить власть государства в частную собственность есть не что иное, как путь к распаду государства, к уничтожению его в качестве силы» [20]. Каждый политический актор, временно обладая политическим капиталом, стремится стать его собственником, закрепить свою власть. Поэтому имманентным стремлением элиты политического общества является приватизация государства и наследование статуса. Патримониальные государства, о которых писал Вебер, и есть осуществленная модель этого устремления. В тех случаях, когда это невозможно, чиновники пытаются конвертировать свой политический капитал в иные формы капитала.

В политическом пространстве действует  не только государство, но и партии (под которыми мы будем обобщенно называть любые организации, ставящие политические цели). Партии, до тех пор, пока они не приобретут парламентского статуса, не являются государственным институтом. В тоталитарных государствах партии создаются государством. Более того, как правило, там имеется лишь одна партия, которая сливается с государством.

В современной России политические партии могут быть реальной силой лишь после победы на выборах, когда они становятся частью политической системы. Партии, не сумевшие приобрести парламентский статус, вскоре исчезают с политической арены. Это значит, что политическое пространство этатизировано и в нем фактически действует только государство.

Государство можно анализировать  как своеобразную корпорацию. Г.Домхофф описывал государственную организацию как корпорацию, членство в которой, так или иначе, фиксируется. Он считал одним из важнейших признаков элиты корпоративную принадлежность и индивидуальную позицию в элитной корпорации [37]. Корпорация в данном случае — это организация, призванная не только осуществлять вмененные функции, но и способная вбирать капиталы своих создателей и членов. Политическая корпорация создана для решения конкретных задач, и ее коллективный капитал зиждется на инвестициях ее создателей. Создателем политических корпораций является государство, оно инвестирует в них свой капитал и свои ресурсы либо способствует мобилизации капиталов из различных негосударственных источников.

Политические корпорации являются не только крупными организациями для осуществления определенных функций, но часто они распространяют свою деятельность на области, находящиеся вне сферы ее «уставной« деятельности. Корпорациями могут быть министерства, партии, постоянно действующие комитеты и комиссии, администрации, которые имеют юридическую легализацию. Корпорации могут заниматься разными вопросами, но их объединяет одно — все они работают на государство, подчиняясь его верховной власти и занимаясь свойственными или несвойственными функциями по мере того, какая надобность в этом возникает у государства. У всех государственных корпораций есть одна общая цель — сохранение государства и его элиты.

Стимул действия любой корпорации — получение прибыли, то есть увеличение своего капитала. Стимул действия политической корпорации тот же: она жаждет увеличить свой капитал в политической либо в экономической форме. Капитал увеличивается в случае производства товара и его последующего обмена. Государство на рынке представлено не как единичный субъект, а как множество корпораций, которые могут находиться в состоянии конкуренции друг с другом. Однако конкурентная борьба государственных корпораций друг с другом не обязательно означает полиархическое устройство. Если верховная власть сохраняет свои позиции тотального арбитра и заказчика, даже при наличии организационного плюрализма все же следует говорить о моноархии.

Верховная власть в политическом обществе осуществляет контроль над деятельностью и прибылью корпораций. Но верховная власть всегда должна оставлять у себя стратегический ресурс, который позволяет ей возвышаться над всеми другими корпорациями. Этот стратегический ресурс — легитимное насилие и инструменты его осуществления. Армия, правоохранительная система и спецслужбы являются святая святых верховной власти. Пока у нее есть это оружие, она позволяет развиваться другим корпорациям до тех пор, пока они не посягают на то, чтобы приобрести собственные атрибуты власти.

Умение управлять государством называется политикой, которая является особым видом деятельности по поводу осуществления власти. Политика —  это основное занятие политического  класса. В то же время политика —  это функция государства. Деятельность политических партий, которые находятся вне государства, является политической лишь в том смысле, что ее главной задачей является достижение государственного статуса. Деятельность других негосударственных акторов (например, независимых средств массовой информации или «мозговых команд») может считаться политической лишь постольку, поскольку ее целью является выполнение запросов государства или оказание влияния на государственные институты. Те СМИ, которые имеют государственный статус, надо признать не чем иным, как государственным властным институтом.

Под политикой в узком смысле слова понимается деятельность государственных институтов. Когда политической называют деятельность негосударственных акторов, это означает, что она направлена на получение государственного статуса или оказание влияния на государство. В политических обществах сфера политики не может простираться далеко за пределы государственных институтов. Сфера вне государственной политики является здесь скорее протополитикой и включает в себя лишь институты, непосредственно соприкасающиеся с государством. В тоталитарных режимах политическое пространство находится под полным контролем государства.

Политика является прерогативой политического  класса, а для его представителей она становится профессией, но профессией особого рода. Как правило, на политическое поприще приходят люди, достигшие определенных высот в своей первой профессии. Не существует вузов, готовящих политиков. Политике нельзя научиться, окончив какое-либо учебное заведение. Политика для большинства людей является второй профессией, куда они приходят тогда, когда достигают довольно зрелого возраста. Молодость для политика — это 40 лет, в то время как для других профессий это возраст зрелости. Средний возраст политиков большинства стран мира составляет 50—55 лет. Общества, где политики значительно старше этого возраста, называют геронтократиями. Общества, где политики значительно моложе, как правило, являются революционными или постреволюционными.

Политический класс является правящим, так как он занимается управлением и распоряжается ресурсами власти. В русском языке термины «правящий» и «управляющий» не тождественны друг другу и имеют различную смысловую нагрузку. Когда говорят о правящем классе, подразумевается, что членам этого класса принадлежит власть. Называя этот класс управляющим, подчеркивают, что люди, занимающиеся управлением, не обязательно имеют власть, которая может принадлежать и кому-то другому. Соотношение между понятиями «правящий» и «управляющий» класс подобно соотношению терминов «собственник» и «менеджер»: первые являются реальными властителями, которые могут, однако, оставаться и за кулисами процесса. Управляющие не являются собственниками и, осуществляя функции управления и контроля, действуют по доверенности собственников.

В экономических обществах политический класс может быть лишь «управляющим», который действует согласно указаниям  настоящего правящего класса — собственников. Но в политических обществах, где  собственники, независимые от государства, отсутствуют, политический класс и является правящим.

Политический класс неоднороден: внутри себя он имеет группы, различающиеся функциями, характером деятельности, объемом властных полномочий, способами рекрутации и прочим. Его структура зависит от политической системы, действующей в настоящее время, и меняется каждый раз, когда она реформируется. Но в любом государстве политический класс институционализирован, так как связан с должностными статусами, составляющими матрицу государственной корпорации. Индивид, становясь членом политического класса, занимает государственную должность. Такое занятие должности и означает для него вступление в класс. Это накладывает определенный отпечаток на его деятельность. Социальный порядок в государстве понимается самим политическим классом как бесперебойное функционирование системы, где каждый инсайдер занимает свое место и выполняет надлежащую работу. А. Турен утверждал, что «господствующий класс всегда стремится противопоставить порядок, с которым он себя отождествляет, и отклонение от нормы, в каковом он обвиняет всех тех, кто ему противостоит...» [35]. Такое отождествление предполагает, что действующий инсайдер сливается со своей должностью, она становится его alter ego, и порядок уже немыслим без нее. Должность — это элементарная частица, ячейка функционирующей матрицы государства. Политический класс институционализирован в системе государственных должностей, которая представляет собой здание, населенное официалами.

Официалы состоят из двух основных групп, выделенных по типу их инкорпорации. Первая группа включает лиц, назначаемых на должность (их называют бюрократией). Вторую группу составляют те, кто приходит во власть с помощью выборов. Эта группа неоднородна и состоит из двух подгрупп: первую называют электократией, так как она объединяет тех, кто, победив на выборах, становится во главе иерархической организации, то есть после выборов становится чиновником. Вторую подгруппу составляют те, кто наполняет легислатуры различных уровней, и поэтому их называют легислократией (от латинского legislatura— выборный орган). Иначе говоря, политический класс состоит из бюрократии — назначаемых чиновников, электократии — избираемых чиновников, и легислократии — депутатов.

Политический класс имеет еще  и вертикальное членение. Раз существует государственная пирамида, то существуют и ее уровни.

Уровни образуют вертикальную стратификацию политического класса, которая большинством элитологов ассоциируется с пирамидой. Что властная корпорация имеет вид пирамиды, писал еще Г. Лассуэлл со своими коллегами [42]. Однако сравнение устройства политического класса с пирамидой оправданно лишь в бюрократических государствах, где иерархия пронизывает все сферы политической организации. Такой тип государства можно назвать моноцентрическим. Типичным примером этого является советское государство, в котором политический класс был институционализирован в форме номенклатуры.

Сложнее обстоит дело с вертикальной структурой политического класса в полицентрических государствах, к каковым следует отнести западные демократии. Концепцию множественности центров власти выдвинул Р.Дал, который называл этот тип государственного устройства полиархией. Дал считал, что только там, где царит диктатура, власть сконцентрирована в одном центре [36]. Принцип разделения властей разрушает тотальную государственную вертикаль, возникает прерывание иерархической субординации. В обществе возникают сектора, не имеющие единого центра управления. Институт частной собственности также способствует диффузии власти, так как разрушает монолитную собственность элиты на стратегические ресурсы общества. В полиархичном обществе образуется несколько властных пирамид. Однако и здесь на уровне вершины политической системы происходит конвергенция топ-групп. Образуется небольшая группа официалов, оказывающая преобладающее влияние в большинстве секторов социальной жизни.

Глава 2 Политические элиты и повышение эффективности государственного управления

2.1 Основные задачи  системы государственного управления России на современном этапе

Принципы государственного управления России, сформулированные в Конституции и конституционных  законах, дополняются стратегическими  целями и задачами, которые формулируются  высшим должностным лицом государства  – Президентом России.

Обратим внимание на статью Прединета РФ В.В.Путина  «Демократия и качество государства», которая вышла 6 февраля 2012 года и посвящена непосредственно системе государственного управления. В этой статье В.В.Путин открыто говорит о несоответствии качества государственного управления современным запросам гражданского общества и делится своим видением развития страны. По каждому направлению Путин предлагает ряд конкретных мер, которые позволят изменить систему без потрясений и жестких реформ.