Федеративное государство

«Политика в отношении федеративного устройства в целом оставалась неизменной с 1991 года до преобразований президента В. В. Путина, хотя отдельные ее составляющие и отличаются непоследовательностью. Главным примером этого удивительного постоянства на фоне ранее частых смен пре­мьер-министров и правительств является существование так называемого «московского консенсуса» относительно политики либерализации экономики страны и ее интеграции в мировую систему»2.

Только «в 1991—1995 годах субъекты Российской Федерации заключи­ли более 300 соглашений о торговом, экономическом и гуманитарном сотруд­ничестве с иностранными государствами, что подорвало монополию центра в сфере международных отношений и переключило внимание с высокой дипломатии на нужды российских регионов. Некоторые субъекты Федера­ции препятствовали разрешению международных проблем, прежде всего регионы Дальнего Востока, выступавшие против договора с Китаем о госу­дарственной границе, другие, такие как Республика Карелия, Псковская и Калининградская области, старались упрочить свои международные отно­шения»3.

Сегодня российский федерализм вышел на очередную, несомненно, более высокую ступень своего развития, которая, качественно отличаясь от предшествовавших ступеней, в то же время отнюдь не означает завер­шения процесса формирования самого федерализма. Очевидными представ­ляются сегодняшние проблемы развития; в то же время достаточно хоро­шо просматриваются как завтрашние трудности, так и перспективы по­ступательного развития федеративных отношений.

Совершенно определенно можно констатировать, что и система базо­вых постулатов-ценностей, и институциональное строение, и нормативно-правовая ткань сконструированной и легитимизированной в 1990-е годы по­литической системы страны пока видятся как некие элементы, нацеленные на перспективу.

В полной мере сказанное относится к масштабному проекту федерали­зации государственного устройства России, проекту, изначально заявлен­ному в качестве одного из ключевых пунктов всей программы политической модернизации страны. Разумеется, никто и не ожидал, что одной консти­туционной декларацией можно превратить Россию в федеративное государ­ство. Федерализация традиционно унитарного государства, да еще отяго­щенного имперской наследственностью, есть, по определению, процесс по­следовательный, постепенный и нетривиальный. Вместе с тем реальная политика федерализации, проводимая центральной властью, а также ее программно-аналитическое сопровождение, по мнению большинства авто­ров, страдают некоторой односторонностью. Нетрудно заметить, что боль­шая часть усилий в рамках этой политики была и остается направленной главным образом на установление и поддержание определенных, подлинно федералистских отношений между институтами центральной и региональ­ной власти.

Между тем в деле федерализации существует более важная и более сложная задача. Какая бы конкретно модель федерализма ни имелась в виду авторами действующей российской Конституции, очевидно, что ее вопло­щение в жизнь предполагает прежде всего формирование качественно но­вых политических образований (сообществ) — субъектов федерации. В Рос­сии — 89 субъектов, которые значительно отличаются друг от друга и по численности населения, и по уровню социально-экономического развития, и по степени развитости гражданского общества. Подобной асимметрии при таком количестве государственных образований не наблюдается ни в одной стране мира. Причем равный статус имеют и территории с населением бо­лее 5 миллионов человек, наполняющие федеральные бюджет, и государ­ственные образования с численностью в 20 тысяч человек, существующие исключительно на дотации из Центра. Возникает вопрос: располагают ли во­обще такие сообщества возможностями иметь статус самоуправляющихся единиц?

Опыт существующих в мире государств-федераций показал, что чис­ло субъектов федерации (штатов, земель, провинций, др.) колеблется от  нескольких единиц до нескольких десятков. Средняя цифра лежит где-то в пределах 20 при максимальном числе субъектов федерации в Аргентине (32) и США (51). Причем статус субъектов в асимметричных федерациях за­висит от уровня экономического, социального и в последнюю очередь по­литического развития регионов, то есть прежде всего от реальных воз­можностей обеспечивать нормальное функционирование и жизнедеятель­ность общества.

Не случайно многие специалисты предлагали сократить число субъек­тов РФ и одновременно ввести еще один уровень управления4. В связи с этим рассматривались разные варианты. Первый: на базе существующей сетки экономического районирования, где выделяли 11 районов. Второй: проект разукрупненной сетки (18 районов). И третий: проект укрупненной сетки, предполагающий наличие 8 районов, который впоследствии и был исполь­зован при создании федеральных округов.

На сегодняшний день каждый субъект Федерации в России имеет свое лицо, свой уровень развития, и свои, базирующиеся на законах и традици­ях, отношения с Центром. Вариант так называемой асимметричной федера­ции осложняет как правовой, так и политический процесс взаимодействия регионального и центрального уровней власти, ибо каждый субъект Феде­рации пытался установить свои нормы и способы взаимодействия с Крем­лем При этом зачастую слаборазвитые, дотационные, конфликтогенные регионы (прежде всего национальные республики) имеют больше прав, чем стабильно развивающиеся.

Совершенно очевидна невозможность одним актом или даже приняти­ем новой Конституции одномоментно разрешить эти проблемы, связанные с неравномерностью и неравновесностью различных субъектов Федерации. Силовые решения здесь неприемлемы, а на все другие потребуются годы совместного развития и самого серьезного взаимодействия.

В практике российского государственного строительства с самого на­чала было допущено смешение указанных выше двух основных принципов создания федерации — конституционного и договорного. Исторический опыт показывает, что федерации, созданные на основе конституции (США, ФРГ), как правило, более стабильны и эффективны, чем федерации, об­разованные по договору. Последние часто бывают асимметричными (их субъекты имеют разные статус и права), и между регионами и Центром постоянно идет борьба за пересмотр условий договоров. Тем не менее при определенных условиях и такие федерации жизнеспособны. Смешение же этих двух принципов ведет к полной путанице в правовой сфере и, как след­ствие, к внутренней нестабильности подобной федерации. Именно такая ошибка и была допущена в России.

Процесс принятия политических решений в пространственном измере­нии может быть представлен в виде, как минимум, треугольника, две вер­шины которого образуют федеральные власти и субъекты Федерации, а третью, определяющую, — отношения между самими субъектами Федера­ции. Республики ревностно стремятся защитить (и расширить) свои особые экономические и политические права, а другие субъекты Федерации на­стаивают на уравнивании прав за счет либо урезания прав республик, либо расширения своих собственных прав. Несбалансированность власти, нерав­номерное распределение ресурсов и исторические традиции — все это предопределило асимметричность российского федерализма.

Следует отметить, что не существует единой модели федеративных отношений: например, федерализм в Индии, Канаде и Германии имеет раз­личные формы В России имперское и советское наследие обусловило мно­жество отличительных черт посткоммунистического федерализма, из ко­торых особенно важны две. Первая — это этнический характер федерализ­ма, который проявляется в том, что Российская Федерация включает субъекты двух типов: республики, образованные на территориях компакт­ного проживания титульной нации (или группы наций, как в случае с Дагестаном, Кабардино-Балкарией и некоторыми другими республика­ми)' и регионы (все иные субъекты Федерации), образованные только по территориальному принципу. Вторая черта, унаследованная и с цар­ских и с советских времен, — слабость традиции автономной региональ­ной администраций и гражданских ассоциаций в регионах. Попытка ус­тановить федеральную систему в условиях слабости гражданского общества и этнической мобилизации (проводимой элитами, если и не самими обще­ственными движениями) приводит к политике этнической дифференциации. Неудивительно, что на территории Российской Федерации появились со­вершенно разные режимы: от относительно демократических в Новгородс­кой, Архангельской, Самарской областях и Санкт-Петербурге до автори­тарных в Приморском крае и Калмыкии.

Как не существует в России единого политического режима, так нет и единой государственно-политической структуры. Различны не только типы политических режимов (демократический, авторитарный), но и формы правления. Например, Удмуртия — это парламентская республика; Сама­ра — полностью сформировавшаяся президентская республика; а Моск­ва — копия суперпрезидентской республики, существующей в Российской Федерации. Огромное разнообразие форм правления объясняется местны­ми традициями, степенью сплоченности местных элит и этническим соста­вом населения конкретного региона. Это разнообразие влияет на эффектив­ность проводимой федеральной политики.

Выработка политического курса в федеративном государстве включа­ет своего рода торг, ведущийся на различных уровнях. Характерной чертой федерализма является то, что центральная власть в предусмотренных кон­ституцией формах вовлекает субъектов федерации в процесс принятия ре­шений на основе компромисса; но общей проблемой, особенно актуальной в России, является то, что участники торга располагают далеко не равным объемом ресурсов, и именно эта властная асимметрия предопределила свое­образие российского федерализма.

ХОТЯ НЕКОТОРЫЕ СТРАНЫ ЕВРОПЫ и имеют асимметричную го­сударственную структуру (например, автономные области в Италии, обла­дающие более широкой компетенцией, или так называемые национально­сти — прежде всего Каталония, — выделяемые среди регионов Испании), в Европе нет асимметричных федераций. Напротив, успешное развитие швейцарского или германского федерализма часто объясняют именно его симметричностью. Как отмечается рядом экспертов, асимметричный феде­рализм может привести к дуалистическому федерализму — когда статус од­ного штата или региона коренным образом отличается от положения других. Дуалистическому федерализму присуща тенденция полного государствен­ного обособления, что может привести к распаду федерации, как это слу­чилось с Чехословакией. Асимметрия порождает конкуренцию, в результа­те чего федеративные отношения находятся в состоянии постоянного изме­нения. В России, если определенные уступки делаются одному субъекту Фе­дерации, другие немедленно требуют таких же привилегий; одновременно республики настаивают на сохранении своей специфики.

Формально асимметричность заложена в различных прерогативах, предоставленных республикам и другим субъектам Федерации, что закреп­лено в соглашениях о разграничении компетенции. Но есть и неформаль­ное проявление асимметричности Федерации — это прежде всего личные связи и контакты региональных лидеров с центральным правительством. Губернаторы стараются установить хорошие отношения с действующим председателем правительства, чтобы получить больше средств из Центра. Но в связи со сменами премьер-министров эти отношения оказывались не всегда надежными.

Практика политической жизни страны последних лет свидетельству­ет, что сколько-нибудь значимые события, так или иначе замешанные на регионализме как на логическом продолжении идеи федерализма, иниции­руются или имплицитно следуют из действий представителей довольно ог­раниченной группы субъектов Федерации. Во-первых, это часть субъектов Федерации, возникших в границах бывших национально-территориальных автономий. Во-вторых, субъекты Федерации, где существует особая про­блемная ситуация, связанная с какими-либо исключительными особеннос­тями региона (особое положение, тотальная дотационность, хронические структурные патологии в региональной экономике и т. п.). Наконец в-треть­их, субъекты Федерации, играющие ключевую роль в национальной эконо­мике и финансах, политической и культурной жизни, способные влиять на формирование внутренней и внешней политики государства, а также кад­рового состава институтов центральной власти. Наиболее точным, хотя, бе­зусловно, не исключительным, индикатором принадлежности к этому свое­образному клубу является положение региона — донора федерального бюд­жета. От руководства таких субъектов постоянно исходят важные инициа­тивы общегосударственного значения; их представители в федеральных органах власти, как правило, активны и деятельны; такого рода субъекты Федерации регулярно пользуются своим правом законодательной инициа­тивы в Федеральном собрании РФ и т. п.

Естественно, что для подобных регионов активная стратегия в области внешних связей выступает значимым фактором внутрирегионального поли­тического развития. Можно предположить, что для субъектов Федерации, дальше других продвинувшихся в развитии политической системы региона и обладающих хотя бы небольшими свободными ресурсами, которыми мож­но подкрепить внешнюю инициативность, развитие межрегиональных и международных связей становится эффективным способом закрепле­ния уже собственно политического статуса регионального руководства.

Очевидно, что республики (и другие субъекты Федерации) могут пре­пятствовать даже внешнеполитическим инициативам Центра. Например, «во время кризиса в Косово весной 1999 года русские радикальные нацио­налисты грозились направить добровольцев для поддержки сербов, на что президент Татарстана М. Шаймиев ответил, что он в этом случае пошлет татарских добровольцев в помощь албанским мусульманам. Перспектива того, что на Балканах россияне будут убивать россиян, заставила российс­кое правительство и общественное мнение отказаться от этнической ори­ентации во внешней политике. 25 июня во время голосования в Совете Фе­дерации по вопросу о направлении российских миротворческих сил в Косо­во М. Шаймиев воздержался, как и губернатор Самарской области К Ти­тов. Последний развернул активную кампанию против направления россий­ских миротворцев в Косово, утверждая, что Россия не может позволить себе осуществлять такую рискованную внешнюю политику. В телевизион­ном интервью он заявил, что активное участие Москвы в косовском конф­ликте в конечном счете может разрушить российское государство, так как 30 миллионов российских граждан имеют исламские корни»5. Этот пример показывает, что предпочтения российских региональных лидеров являются неотъемлемой частью сложных хитросплетений российской внешней и внут­ренней политики.