Федеративное государство

Афро-азиатский тип — это Индия, Малайзия, ОАЭ, ЮАР, молодые, но устойчивые централизованные федерации, созданные сверху на базе компромисса между элитами существовавших прежде федеральных государств и/или национальными элитами регионов, ставших субъектами федерации, высокоасимметричные, с сильными различиями в потенциале регионов, как правило, с сохранением существенных элементов авторитарного правления в центре и на местах. ЮАР, в которой процесс государственного строительства после слома режима апартеида еще не завершен, сочетает признаки афро-азиатского и переселенческого типов; это регионы, основывающиеся на прежнем размежевании между независимыми бантустанами и традиционными историческими провинциями, возникшими в ходе освоения территории европейскими переселенцами.

В нигерийский тип входят Нигерия, Пакистан, Эфиопия, Мьянма — молодые высокоцентрализованные федерации с неустойчивыми авторитарными режимами, возникшие в результате деколонизации, в которых принципы федеративного устройства использованы центральными властями (сверху) как средство сохранения единства разнородных в этническом, социальном и экономическом отношении регионов, асимметричные, со слабыми и формальными институтами самоуправления на местах, узаконенным частым вмешательством центра в дела регионов, вплоть до коренной перекройки границ между ними.

В представленной классификации присутствуют, с одной стороны, критерии, которые употребляются, например, В. Е. Чиркиным в качестве основных при выделении видов федерации: симметричность и асимметричность, централизованность и децентрализованность, способ образования федераций. Но не они являются основополагающими в данной типологии, иначе классифицировать модели федерализма нужно было бы по-другому: например, все типы, кроме североамериканского, в основном являются централизованными и асимметричными. В этой же типологии отводится значительное место культурным, историческим, этническим, традиционным особенностям существующих федераций, и не только федераций, но и некоторых полуфедеральных государств.

Существует еще одна классификация, представителем которой является известный геополитик А. Г. Дугин. В различных странах федерализм проявляет себя по-разному, и если отталкиваться от мысли, что в основе этого многообразия лежат различия культурного свойства, то можно выделить, по крайней мере, две модели федерализма: атлантистскую и евразийскую. В основе такого разделения лежит выделение Евразии как геополитического субъекта.

А. Г. Дугин утверждает, что геополитическая сфера является главной и приоритетной для характеристики функции центра в случае евразийского федерализма. Она диктует также целый ряд второстепенных прикладных направлений, которые как составные элементы входят в общее русло геополитики. Во всем этом комплексе должны доминировать нейтралистский подход, гомогенная правовая, административная среда. Данный аспект связан с евразийством как геополитическим понятием, и в нем сосредоточены ограничительные стороны подхода к федерализму, то, что ли­митирует внутреннюю структуру федерализма как тенденции к автономизации регионов.

Основное отличие атлантистского федерализма от евразийского, по мнению А. Г. Дугина, заключается не в том, что он в большей или меньшей степени централизован, автономен, коммунален или демократичен. «Это иная — качественная, содержательная, цивилизационная сторона геополитики».

Основные различия между федерализмом атлантистского (США) и евразийского типа заключаются в том, что субъектом первого являются простые административно-территориальные единицы, не имеющие никаких особых качественных характеристик, заселенные однородным населением, которое представляемо не как общины, народы, культуры и конфессии, а как атомарные индивидуумы, распределенные по количественному пространству. Евразийский федерализм является антитезой атлантистскому. Субъект евразийского федерализма исторически обусловлен, а не произволен, связан с общиной, а не с условно выделенным территориальным сектором, основан на непрерывных традициях, а не составлен искусственно. В данном случае проявляется различие между сухопутным континентальным цивилизационным типом (свойственным Евразии) и морским (свойственным англосаксонскому миру и США). Субъект общества сухопутного — коллектив, основанный на традициях. Субъект общества морского, модернистского — индивидуум, свободный и эгоистичный предприниматель-потребитель. Отсюда и различие в субъекте федерирования: система Штатов есть просто промежуточная инстанция между отдельным индивидуумом и всем обществом в целом.

Евразийский федерализм отражает содержание евразийства как учения о ценности традиции и качественных различиях, о важности сохранения народов и культур, конфессий и племен. Субъектом такого федерализма является самобытное многомерное исторически укорененное, связанное с почвой, с корнями, с традициями, с культурой органическое образование. И главная задача федерализма — обеспечить этому образованию максимально благоприятные и естественные условия для существования и развития.

Итак, «федерализм» и «федерация» — различные явления, каждое из них необходимо самостоятельно классифицировать. Виды федерации можно классифицировать исходя из способа образования федерации, а именно созданные «сверху» и «снизу».

Что касается моделей федерализма, то наиболее уместна их классификация, основанная на культурных особенностях и геополитических свойствах государства. Этот принцип классификации моделей федерализма объясняет причину многообразия форм федеративного устройства государства: становится ясно, что не все государства, которым свойственна федеративная форма государственного устройства, применяют единые принципы построения федерации. Кроме того, не каждое государство способно стать федерацией, и такая форма государственного устройства одним народом может восприниматься как ценность, благо, а другим — как произвол. Изучая в первую очередь геополитические и культурные особенности, можно делать выводы:

— как более эффективно организовать становление государства в процессе федерализации;

— как более рационально, исходя из культурных, этнических, экономических предпосылок, выделить количество субъектов и разделить территорию;

— какой объем полномочий и свободы способны реализовать те или иные субъекты при осуществлении своей компетенции.

В теоретическом плане рассмотрение видов федерации и моделей федерализма с изложенных позиций, во-первых, уменьшает путаницу, сложившуюся на сегодняшний день в интерпретации данных явлений, способствует раскрытию феномена федерализма в сущностном аспекте; во-вторых, дает возможность каждому из них иметь свои предмет и цели исследования, что поможет лучше понять явление, которое остается одним из самых популярных и перспективных.

3. Особенности и проблемы федерализма в России

В России проблемы федерализма приобретают особое значение в связи с полиэтническим характером общества и государства, и федерализм в этой связи видится возможным решением задачи сохранения целостности и единства страны.

Особенностью современной России является отсутствие неких очевидных констант и ориентиров, которые были бы предложены обществу в качестве предельных оснований его политического бытия. Политические процессы начала 90-х годов (дезинтеграция, республиканизация, суверенизация) сверх меры ускорили и даже деформировали политическое развитие страны. Попав в ситуацию недостаточновызревшего исторического выбора, общество встало перед трудной альтернативой, когда наиболее привычные, и уже в силу этого, более ресурсообеспеченные варианты развития, оказались непривлекательными, а наиболее привлекательные недостаточно освоенными. В результате судьбоносный выбор делался наобум.

Принципиально важно, что те территориальные образования в составе РСФСР, которые сейчас конструированы как субъекты Федерации, до 1991 года не являлись политическими сообществами.

Идеи Российского федерализма формировались на базе общинных традиций, опыта земского городского самоуправления, элементов асимметрии в системе управления отдельными частями империи, в условиях переплетения центростремительных и центробежных факторов в государственном развитии.

Декоративно-камуфляжный характер российского федерализма совет­ского периода практически не оставлял пространства для политического развития областей, краев и республик в составе РСФСР и в институцио­нальном, и в нормативно-правовом, и в программно-идеологическом отно­шениях. Формально процесс трансформации территориально-администра­тивных образований в политические сообщества начался с момента распада СССР.

Таким образом, принятие в 1993 году новой Конституции РФ означа­ло что власть сделала — по крайней мере конституционно — заявку на обустройство иных, нежели до этого времени, федеративных отношений. Объективность и отнюдь не исключительный по сравнению с опытом дру­гих стран характер целей и задач российских федералистских преобразова­ний тем не менее изначально предполагали несколько принципиальных вариантов их возможного развития. Вероятны были:

1. восстановление унитарного государства советского образца при сохранении внешней атрибутики федерализма и демократии. На раннем эта­пе федералистских преобразований вариант мог быть не только проходим, но и с большой вероятностью широко поддержан обществом — ностальгия по «советскому единству и порядку» оставалась достаточно сильной;

2. сохранение «жесткого» варианта федерации с отдельными консти­туционными послаблениями республикам и некоторым регионам, но с воз­можным укреплением всей атрибутики властной одновекторной вертикали «Центр — регионы»: единого бюджета, двухканальной налоговой системы, Центрального банка, единой армии и силовых структур, других инструментарных возможностей властного контроля Центра над регионами;

3. противопоставление стихии децентрализации варианта «мягкого» федерализма. Тенденция этого типа развития нашла наиболее полное воп­лощение в механизме решения взаимоотношений между федеральным Центром и Татарстаном, в попытках поливалентного подхода к различ­ным субъектам Федерации. Такой вариант чреват опасностью серьезного ос­лабления единого государства, но при подключении к механизмам его реа­лизации бюджетного федерализма и жесткой иерархичности федерального законодательства оказывался вполне перспективен;

4. развитие «ползучего конфедерализма», вполне вероятный сценарий, условиями реализации которого становится несостоятельность полити­ки Центра. Он возможен в случаях затяжных и тупиковых кризисов власти (примеры — октябрьские события 1993 года, апрельский и августовский правительственные кризисы 1998-го), при которых резко возрастает стрем­ление регионов к дистанцированию от Центра;

5. вариант распада России, казавшийся почти невозможным до по­литически провальной политики Центра на «чеченском направлении», возникновения дискуссий вокруг проблемы Уральской республики, до­пущения региональных референдумов по общефедеральным проблемам, как в Приморье, ряда иных направлений.

Реальное развитие федерализма в стране оказалось намного сложнее, противоречивее и подчас сочетало в себе элементы едва ли не всех вариан­тов одновременно. Важно иметь в виду, что и после принятия Конституции 1993 года становление федерализма происходило главным образом за счет реальной политической практики, на основе существовавшего баланса по­литических сил, часто вопреки конституционным положениям или благода­ря правовому несовершенству и противоречивости самой Конституции РФ, которая заложила основные принципы, «общие правила» построения под­линной федерации (см. статьи 4 и 5 Конституции РФ):

суверенитет Российской Федерации на всей ее территории;

верховенство на всей территории страны федеральной Конституции и федеральных законов;

государственная целостность страны;

единство системы государственной власти;

разграничение предметов ведения и полномочий между федераль­ными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации;

равноправие субъектов Федерации между собой в их взаимоотно­шениях с федеральными органами государственной власти.

К концу 1990-х годов государственность России начала приобретать бо­лее ясные очертания, поскольку имела сформированную через общенацио­нальное согласие правовую базу: Конституцию, Договор об общественном согласии, Федеративный договор, около 50 договоров о разграничении пред­метов ведения и полномочий между органами власти различного уровня, Концепцию государственной национальной политики, Положение о регио­нальной политике в Российской Федерации, закон о национально-культур­ной автономии и об общих принципах организации местного самоуправле­ния, Бюджетный и Налоговый кодексы. После более чем трех лет борьбы был принят Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации». Получили поддержку Совета Федерации и подпись Президента РФ законы «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», «О координации внешнеэкономических и международных связей субъектов Российской Федерации» и ряд других правовых актов, важ­ных и необходимых для развития федеративной России. Это дает основания утверждать, что первичная база федерализма, основанного на принципах демократии и уважении прав человека, в 1990-х годах была практически сформирована.

Однако дискуссии, развертывающиеся в Государственной думе и Со­вете Федерации Федерального собрания Российской Федерации при обсуж­дении законопроектов, выступления и заявления государственных деятелей федерального и регионального уровней, не прекращающиеся споры специ­алистов, экспертов и политологов в научной литературе и средствах массо­вой информации о характере создаваемой Федерации и о дальнейших пу­тях ее развития, сам ход становления федерализма в многонациональной стране свидетельствуют о том, что конкретного видения, окончательного проекта уже строящейся системы Российской Федерации пока все еще нет. Отсюда вытекают всевозможные сложности и противоречия, с которыми сталкиваются политики, ученые, граждане РФ на всех уровнях нашего го­сударства.

ВЫРАБОТКА ПОЛИТИЧЕСКОГО КУРСА в России с начала 1990-х годов коренным образом отличается от соответствующих процессов, имев­ших место во все иные периоды российской истории. Принципиально но­выми являются роль региональных факторов в процессе выработки поли­тического курса и их отношения с центральной властью. Необычно и обязательство, принятое на себя центральными властями в 1990-е годы, по крайней мере на словах: найти демократические и федеративные формы организации отношений между Центром и регионами. Хотя практика часто бывает весьма далека от заявленных стремлений, вербальный контекст спо­собствует формированию пространства для выработки последовательного политического курса.