Федеративное государство

В. Е. Чиркин утверждает, что «в отличие от термина "федерация", которая характеризует прежде всего статическое, организационное, институциональное состояние, федерализм соотносится с динамикой, процессом, определенного рода отношениями и в целом обозначает более широкое явление».[14] С такой позицией согласен и Э. В. Тадевосян, который пишет, что «понятие "федерализм" шире понятия "федерация". Федерализм — это теория и практика строительства не только собственно федеративных государств (хотя это, несомненно, ядро, главная часть федерализма), но и конфедераций, и некоторых унитарных государств».

Действительно, можно полагать, что федерализм — явление более широкое, чем федерация. Употребляя термин «федерация», мы, скорее всего, подразумеваем какую-то конкретную страну, имеющую федеративное государственное устройство, делая акцент на территориальном устройстве и распределении полномочий между центральными и территориальными органами управления.

Федерация — это явление практики, в рамках которого следует изучать особенности территориального деления, способа образования и распределения полномочий между субъектами и государственной властью каждой конкретной страны, имеющей федеративную форму государственного устройства. Каждое государство обладает своими особенностями, в рамках которых можно проводить различные классификации, искать новые и интересные критерии классификации федераций, из которых с течением времени и будут сформированы наиболее устоявшиеся и признанные виды.

Что касается понятия «федерализм», то, как было сказано ранее, практически все исследователи, признающие его самостоятельность, согласны с тем, что оно шире понятия федерации. Таким образом, федерализм представляет собой некую систему, где, помимо знаний о существующих федерациях, есть и другие элементы.

Во-первых, в рамках теории федерализма должны рассматриваться вопросы, связанные с федерализацией. Это еще один термин, используемый исследователями, который делает акцент не на статику, а на динамику, отражая в первую очередь не организационную сторону явления, а процесс.

Во-вторых, определяя структуру такого явления, как «федерализм», следует учитывать культурные, исторические и геополитические особенности тех стран, которые на определенном этапе своего развития стали федерациями. И именно в этих особенностях кроется ответ на вопрос, почему те или иные государства становятся федеративными и почему другие государства предпочитают иную форму государственного устройства. Больший интерес здесь представляет не практическая организация власти и территории в существующих федерациях, а культурные, геополитические факторы, влияющие на процессы федерализации и в федерациях, и в унитарных государствах, которые не стали федерациями. При таком подходе возникает необходимость обосновать причины различного функционирования многочисленных фе­дераций, опираясь в первую очередь не на институционально-правовой каркас, а на культурное наполнение. Исходя из этого, требуется своеобразный тип федералистской культуры. Так, по мнению А. Захарова, прочность федеративных устоев зависит от укорененности в той или иной стране клас­сического набора либеральных ценностей.

И в этом основное отличие «федерализма» от «федерации», где делается акцент, как уже говорилось выше, на особенности административно-территориального деления страны.

Различая такие явления, как «федерализм» и «федерация», необходимо разрабатывать их классификации. В «федерациях» можно выделять их «виды», а в «федерализме» — «модели». Здесь следует признать, что сторонники моделей федерализма, разграничивая его с федерацией, не делают различия в их классификациях. Например, при рассмотрении моделей федерализма, используются термины симметричная и асимметричная федерация и ничего не говорится о том, какие можно выделить виды федераций и чем они отличаются от моделей федерализма. Такое отношение к терминам приводит к путанице и сомнению в существовании федерализма и его моделей. Зачем нужно вводить термин «модель федерализма», когда фактически речь идет о тех же самых видах федерации? Либо в таком случае нужно рассуждать о «федерализме» как о более широком явлении, но не говорить о его моделях, что само по себе не вполне логично, так как у любого явления можно выделить те или иные его разновидности.

В современной литературе нет единой, признанной классификации федераций; кроме того, почти все приведенные в литературе классификации федерализма скорее нужно отнести к видам федерации. К тому же, все они подвергаются обоснованной критике. Например, классификация В. Е. Чиркина, основным критерием которой является степень соотношения элементов самоуправления и раздельного правления, даже по мнению самого автора обладает определенной долей условности.[17]

В. Е. Чиркин выделяет симметричные и асимметричные, централизованные и децентрализованные, договорные, конституционные и конституционно-договорные федерации.

Симметричная федерация предполагает однопорядковый конституционный статус субъектов федерации. По мнению некоторых исследователей, их статус может быть асимметричным. Но такая асимметрия возможна не в конституционном статусе субъектов федерации, а в их представительстве в федеральных органах, объеме полномочий. Другие полагают, что асимметрия может существовать как возможность объединения в федеративном государстве наряду с субъектами федеральных земель ассоциированных членов, примкнувших территорий и т. п.

В основном симметричными называют федерации в Австрии, Германии (хотя в последней земли неодинаково представлены в верхней палате парламента) и ОАЭ, где тоже существует неодинаковое представительство эмиратов в безвластном Национальном собрании. Юридически сохранена симметрия в Эфиопии, где есть только равноправные штаты и даже нет федерального округа.

Асимметричная федерация предполагает наличие частей с неодинаковым правовым положением, в ней есть субъекты и несубъекты и различия в названиях. В качестве примера можно привести США, где существует неодинаковое юридическое положение штатов, федеральных территорий, федерального округа, ассоциированных государств.

Существует мнение, что теория асимметричной федерации фактически отвергает важнейший принцип построения федеративного государства (формально-юридическое равноправие субъектов).

По способу распределения и осуществления властных полномочий В. Е. Чиркиным выделяются централизованные и децентрализованные федерации.

Такое деление обладает определенной долей условности, как замечают сами сторонники такого разделения. Степень централизации может быть различной, и в некоторых случаях четко отнести ту или иную федерацию к какому-либо виду сложно (высокоцентрализованными федерациями называют Индию и Пакистан).

С точки зрения способа создания различаются договорные, конституционные и конституционно-договорные федеративные государства.

Договорные федерации возникают на основе соглашения, договора, заключенного между самостоятельными государствами (так, например, шло развитие созданного в 1922 г. СССР и образованной в 1787 г. федерации США). Договор может заключаться и между отдельными государственными образованиями, без какого-либо акта общего характера (таким образом, сначала создавалась конфедерация, ставшая затем федерацией, в Швейцарии).

Конституционные федерации создаются в результате актов государственной власти. Они учреждаются обычно путем принятия конституции или поправок к ней (в 1956 г. — Индия, в 1993 г. — Бельгия).

Вместе с тем сторонники такого разделения федераций говорят, что нельзя поставить непреодолимый рубеж между договорными и конституционными федерациями. Создание федераций в США, Швейцарии, Германии и в некоторых других странах имело по существу договорно-конституционный характер.

Итак, В. Е. Чиркин разделил федерации на симметричные и асимметричные, централизованные и децентрализованные, договорные и конституционные.

Но можно заметить, что полностью симметричных федераций не существует; скорее всего, нет даже двух государств с одинаковой степенью централизации. Что касается выделения договорного и конституционного видов федераций, то федеративного государства, которое было бы создано только на основе письменного договора, без конституционного закрепления такого устройства, в истории не было. Кроме того, нельзя утверждать, что в федерациях, создание которых закрепилось сразу в конституции, не было договоренности об учреждении федеральной формы административно-территориального устройства государства.

Помимо видов федераций, указанных в приведенной выше классификации В. Е. Чиркина, в юридической науке выделяются и другие виды федераций:

1)  Классический, который анализируется на основе исторического опыта США. Этот вид характеризуется следующими особенностями: договорной природой федерации, разделением предметов ведения между разными уровнями осуществления власти, ключевой ролью федеративной конституции, сочетанием двух уровней государственной власти и др.;

2) Дуалистический, который рассматривается как система отношений властей двух уровней, каждая из них в пределах своих полномочий независима от другой. Считается, что такой федерализм не предусматривает обязательного объединения штатов, земель и т. п. в союзное государство (США, некоторые латиноамериканские государства, Португалия, Испания);

3)  Кооперативный (модифицированная модель дуалистического федерализма). В основе такой федерации лежит идея объединения усилий центра и мест для выполнения общих задач и целей. Сторонники выделения этого вида федераций ссылаются на концепцию германского кооперативного федерализма, основанную на идее выгодного сотрудничества центра и субъектов федерации, взаимодополняющих друг друга.

Существующие на сегодняшний день классификации федерализма не содержат четких критериев для выделения видов федерации; зачастую в обоснование того или иного вида кладутся общие принципы построения любой федерации.

В различных классификациях так или иначе говорится о процессе создания федераций, и именно этот критерий нужно положить в основу разделения федеративных государств на виды. Исходя из способа образования, можно выделить федерации, созданные «снизу», — те, которые образовались путем слияния самостоятельных государств либо произошли из конфедераций, как, например, Швейцария; созданные «сверху», т. е. образованные в результате разделения единого государства на субъекты в ходе федерализации унитарного государства. Первоначальное создание федерации одним из вышеуказанных способов не исключает последующего изменения ее состава. Таким примером являются США, где 13 штатов стали основой федерации при ее создании, большинство включено позже, а часть штатов выделена из других.

Способ создания федерации («сверху» или «снизу») оказывает большое влияние и на взаимоотношения между органами государственной власти и власти субъектов. В федерациях, созданных «снизу», за субъектами, как правило, сохраняется больший круг полномочий и они являются менее централизованными. Это совершенно естественно, так как данные образования до создания федерации были полностью самостоятельными.

Субъекты, которые до создания федеративного государства не имели самостоятельных полномочий, на первоначальном этапе должны быть более централизованными, так как наличие обширной компетенции по управлению на своей территории не приведет к положительным результатам, им нужно время для того, чтобы научиться эффективно реализовать свои полномочия на своей территории. Здесь нужно сознательно ограничивать объем полномочий субъекта, постепенно увеличивая его, а контроль за деятельностью органов управления в субъектах должны осуществлять органы государственной власти; тогда развитие федерации будет плавным и эффективным.

Отношение этих двух видов федераций к союзу различное. Суть такого явления выразил Р. Эшли, который писал о причинах различного отношения к Америке «старых» и «новых» штатов: «Причина этого очевидна. Старые штаты рассматривают союз как свое творение, тогда как новые — как своего творца».

При классификации федерализма следует говорить не о видах, как в федерации, а о моделях, поскольку, во-первых, такая терминология дает меньше поводов для смешения этих понятий, а, во-вторых, слово «модель» несет в себе более широкий смысл по сравнению со словом «вид». Модель предполагает некий образец,[20] содержащий в себе характеристики, обладая которыми те или иные субъекты следуют той или иной модели, в данном случае модели построения государства.

Наибольший интерес с таких позиций представляют классификации А. Подберезкина и А. Дугина. Исследовав 24 «конституционные федерации», А. Подберезкин разделил их на 7 типов: западноевропейский, североамериканский, латиноамериканский, островной, афро-азиатский, нигерийский и российский.

В западноевропейский тип входят Германия, Австрия, Бельгия, Швейцария, старые западноевропейские демократии, связанные или не связанные с национальной структурой населения, с длительными традициями самоуправления или независимой государственностью составных частей, устойчивым соотношением между политической и этнической идентичностью. К этому типу можно отнести многие полуфедеральные западноевропейские государства: Испанию, Великобританию, Финляндию, Италию и др.

Североамериканский тип охватывает США, Канаду, Австралию — старые англоязычные переселенческие федерации, созданные снизу в ходе строительства либеральной демократии, мало связанные с этническими и иными социальными различиями; это федерации с устойчивой политической идентичностью, высокой децентрализацией государственной власти.

Латиноамериканский тип включает Мексику, Аргентину, Венесуэлу, Бразилию — старые переселенческие федерации, созданные сверху в результате распада испанской и португальской империй из частей их колоний, не связанные с этническими различиями, асимметричные, с большим числом субъектов и высокой централизацией государственной власти, сочетающейся с развитыми институтами самоуправления в субъектах. Многочисленность регионов и асимметричность федерации, создание новых полноправных субъектов из территорий или путем деления старых шта­тов, особенно в районах нового освоения, традиционно использовались в латиноамериканских странах как клапаны для регулирования внутри федеральных отношений и социальной напряженности.

Островной тип включает Федеративные Штаты Микронезии, Сент-Китте и Невис, Коморские острова, молодые островные федерации, созданные в результате распада колониальных империй, асимметричные и слабо интегрированные.