Федеративное государство

Деление федераций на указанные две группы в современных условиях имеет преимущественно исторический характер. После распада социалистических федераций не стало конституций, где говорится о суверенитете субъектов и о праве выхода. Подавляющее большинство федерации основаны фактически на принципах автономии составных частей. Единственным исключением является конституция Эфиопии 1994 г, где говорится о праве выхода из состава федерации, но это право сформулировано не как право штатов, а как право национальностей.

С точки зрения структуры различают симметричные и асимметричные федерации. В первом случае в состав федерации входят только однопорядковые субъекты (например, земли в Австрии, Германии, эмираты в ОАЭ), несубъектов — федеральных территорий, владений и др. — в ее составе нет. Абсолютно симметричная федерация предполагает полное равенство субъектов, их одинаковый статус и полномочия. На деле таких федерации нет. В Германии земли представлены неодинаково в верхней палате, в ОАЭ эмираты имеют неодинаковое представительство в однопалатном консультативном Национальном собрании.

В трети зарубежных федераций есть не субъекты — особые территориальные образования. Во всех зарубежных федерациях есть какие-то элементы асимметрии, если не юридические, то фактические (например, влияние каждого из двух субъектов — Сербии и Черногории — на федеральные дела в Югославии).

В науке и конституционной практике используются три различных подхода к структуре федерации - национально-территориальный, территориальный и комплексно-территориальный. В “чистом” виде ни один из них не применяется, всегда используются несколько факторов, следовательно, имеются элементы комплексного подхода. Речь в данном случае идет о том, какому из факторов придается решающее значение. Подавляющее большинство федерации в зарубежных странах построено по территориальному признаку. Национальный момент нет учитывался, а зачастую и не мог быть учтен. Германия, Мексика, Бразилия, ОАЭ, США, Швейцария построены по территориальному признаку. При создании некоторых из них учитывались исторические, а иногда экономические или географические факторы.

2. Федеративные устройства зарубежных государств

Существует множество терминологических проблем в определении таких явлений, как федерализм и федерация; исследователи не приходят к единому мнению о классификации моделей федерализма и видов федераций. Кроме того, недостаточно внимания уделяется авторами одному из основных вопросов: по какой причине государство выбирает ту или иную форму административно-территориального устройства и почему федеративные государства настолько разнообразны и не похожи, что ученые не могут единодушно согласиться ни с одной из десятков предложенных классификаций и выделяют в общей сложности до 60 видов федераций (в некоторых работах их называют «моделями федерализма»).

В рамках этой проблемы необходимо акцентировать внимание на нескольких ее аспектах:

— история становления федерализма;

— различные подходы к определению таких явлений, как федерализм и федерация;

— классификация федерализма и федерации;

— причины многообразия форм федеративного устройства и критерии, которые позволят дать четкую классификацию федерации и федерализма.

Идея объединения народов и государств возникла еще в античности. Так, Платон в диалоге «Критий» повествует о легендарном острове Атлантида, на котором был создан союз десяти независимых частей (государств), сочетавший в себе признаки и федерации (части союза были не вправе нарушить единство), и конфедерации (наличие суверенитета у составляющих его государств, наличие абсолютной власти правителя каждой из частей, а также обязательства государств по отношению друг к другу).

В Древнем Риме существовали так называемые федеративные общины (foederatae civitates), свобода которых обеспечивалась договором (foedus) и которые, находясь под властью Рима, пользовались некоторой самостоятельностью. Мыслители Древнего Рима внесли весомый вклад в развитие идеи единства человеческого рода. Римские политические мыслители, как и римские юристы, заложившие основы римского права, видели объединение стран и народов как единую юридическую организацию человечества, единую империю под эгидой Рима. Например, Цицерон, развивая учение стоиков, пришел к выводу о необходимости союза человечества, распространяя его до мирового общения. Этот союз воспринимался прежде всего как юридический принцип, вытекающий из единого естественного права. Античный мир, как отмечал А. Ященко, «в теории и на практике пришел к единой юридической организации человечества в виде построенной на монархическом принципе всемирной империи».

В Средние века идея мирового единства возрождается на основе христианского понимания божественной воли как направления мира к единой цели.

На рубеже XV—XVI вв. в Западной Европе формировались капиталистические отношения, а в политическом плане шел процесс оформления национальных государств, сопровождавшийся бесконечными войнами и конфликтами из-за государственных границ.

На фоне этих обстоятельств Н. Макиавелли разработал доктрину, касающуюся государственного устройства, роли государя, методов его руководства страной. Он считал необходимым объединить государства для создания более сильного и сплоченного союза, способного противостоять агрессии. Добиваться этого путем завоевания представлялось Макиавелли наименее приемлемым, более удачным вариантом он считал приобретение союзников за счет добровольного присоединения при сохранении за консолидирующим государством верховенства. Достоинства такого союза Макиавелли видел в возможности избежания войн и насилия, в способности сохранения и приумножения приобретенного. Большое значение для современного понимания принципов федерализма представляют размышления Макиавелли о характере объединяющихся государств. Он полагал, что государства, образующие федерацию, не должны быть разнохарактерными и находиться слишком далеко друг от друга.

Родоначальником теории социального федерализма считается И. Альтузиус, сильное влияние на которого оказала доктрина договора У. Цвингли и Ж. Кальвина (Бог передал право на управление не Правителю и не Римскому папе, а народу Израиля). Согласно Альтузиусу, власть также принадлежит не Правителю, а народу, который лишь наделяет его ограниченными полномочиями.

В своем наиболее известном сочинении «Politika Methodice Digesta et exemlis sacris etprofanis illustrata» (1603—1614) он сконструировал такую политическую систему, которая пронизана социальными отношениями, основанными на согласии и социальной солидарности.

Государство согласно вышеуказанной теории характеризовалось как союз общностей. Федерация должна учреждаться в результате иерархического возвышения нового союза над меньшими по размерам союзами, начиная с семьи и вплоть до государства, которые связаны между собой прямо или косвенно особым соглашением. Альтузиус пытался доказать, что дуализм между сословием и князем, проявляемый в управлении средневекового государства, можно снять при помощи конституционного регулирования, что, по его мнению, возможно лишь путем создания федерации.

Разрабатывая идею народного суверенитета в рамках безусловного господства государства в лице Правителя, Альтузиус предвосхитил идею договора, получившую свое полное развитие в учениях Гоббса о договоре принуждения, Локка — о политическом трасте и Руссо — об общественном договоре.

Однако, в отличие от Гоббса, Альтузиус не отделял власть от церкви, а трактовал ее как данную Богом. Король не обладает абсолютной властью, он лишь имеет ограниченные, регулируемые полномочия. Будучи ограниченными, властные полномочия также делимы, следовательно, могут быть переданы местным властям, городу, области и, наконец, Империи. Федеративное устройство представлялось Альтузиусу как ряд сообществ, складывающихся на следующих друг за другом уровнях. Образованный таким образом союз он называл общественно-политическим союзом (consociatio politico).[6]

Альтузиус одним из первых исследователей природы федерализма обозначил проблему сохранения отдельных социально-экономических и культурно-религиозных сообществ (как сегментов общего образования) в пределах целостного государства. И именно поэтому его «Политику» называют первой современной теорией федерализма.[7]

Дж. Локк под федерализмом понимал сообщество людей, подданных государства, противопоставляя его остальной части человечества. Поэтому ущерб, нанесенный одному из членов сообщества (государства), по его мнению, следует считать ущербом всему народу, государству.[8] Эта мысль в последующем была развита А. Гамильтоном, который суть американского федерализма видел не в договоре между штатами и федерацией, а в договоре между гражданами государства.

Выдающуюся роль в развитии идей современного федерализма сыграл Ш. Монтескье. Современный федерализм — это реализация политологической модели, предложенной им в XVIII в. Монтескье исходил из парадокса: настоящая демократия может быть реализована лишь в небольшом по размерам государстве, но такое образование легко становится добычей неприятеля. С другой стороны, большая Империя неуязвима для внешнего врага, но демократия внутри такой огромной структуры невозможна.

Идея Монтескье состояла в том, чтобы синтезировать две формы власти, используя преимущества обеих: большое и сильное государство должно состоять из ряда локальных демократических республик, во многом автономных, но делегирующих центру права в области коллективной обороны, внешней политики, денежного обращения и т. д. Наблюдая природу человеческого общества, Монтескье пришел к выводу о неизбежности международной солидарности и о необходимости разделения властей, что, по Монтескье, является принципом наиболее целесообразного и разумного государственного устройства.

В первых трех главах IX книги «Духа законов» Ш. Монтескье размышляет о сильных и слабых сторонах федеративных отношений. Федерацию он рассматривает как договор, основанный на доброй воле государств, заключающих его с целью создания более сильного государства, сознательно идя на утрату международно-правового статуса и права самостоятельного заключения международных договоров.[9]

Идея объединения стран и народов возникла много веков назад, но реально федерализм в современном его понимании насчитывает чуть более двух веков. Впервые потребность теоретического осмысления проблем федерализма с политических и правовых позиций применительно к конкретной политической ситуации возникла при образовании Соединенных Штатов Америки.

Потребность создания единого и сильного государства стимулировала «отцов-основателей» Соединенных Штатов на изучение прежде всего принципиальных вопросов, касающихся самой сущности федеративных отношений, полномочий федерального правительства и его взаимоотношений с правительствами штатов. Так появился знаменитый «Федералист», который представляет собой серию статей А. Гамильтона, Д. Мэдисона и Д. Джея, опубликованных под псевдонимом «Публий» в ряде ведущих американских газет в период, предшествующий принятию Конституции США 1787 г.[10] Книга стала классическим документом мировой политико-правовой мысли.

Большую популярность идеи федерализма получили во второй половине XIX и в XX в., когда интенсифицировались процессы образования современных национальных государств. К XXI в. большинство государств выбрали федеративную форму государственного устройства, хотя все они значительно отличаются друг от друга.

XX столетие стало веком теоретических разработок в области федерализма. С наибольшими трудностями исследователи столкнулись при определении таких явлений, как «федерализм» и «федерация» (некоторые ученые склонны не разделять эти явления).

«Федералистская» терминология широко используется в гуманитарных и других науках, в публицистике и даже в художественной литературе; она употребляется в названиях различных организаций (например, Американская федерация труда — Конгресс производственных профсоюзов, Всемирная федерация женщин).

Идею федерализма нередко распространяют на очень широкий круг общественных, а иногда и личных отношений. В свое время сторонники анархизма М. Бакунин, П. Кропоткин, П. Прудон писали о необходимости охватить федерализацией каждую область человеческой деятельности — экономическую, социальную, культурную с тем, чтобы получить подлинно децентрализованное целое, в котором власть уживалась бы со свободой. Иногда в наше время под федерализмом понимают персональные отношения, связанные с множеством ролей человека в обществе (он одновременно член семьи, трудового коллектива, профсоюза и т. д., представляет регион, государство, международное объединение).[11]

В специальных исследованиях, посвященных федерализму, это понятие распространяют на ООН, другие международные объединения.[12] И нельзя не согласиться с сотрудниками Католического университета г. Лейвена (Нидерланды) Л. Карафиелло и К. Малфрит, утверждающими, что ис­пользование для обозначения различных явлений одних и тех же терминов (например, «федерализм», «суверенитет», «автономия») может стать источником недоразумений.[13]

Круг вопросов, касающихся федерализма, широк и разнообразен. Он включает в себя вопросы сущности, содержания и назначения федерализма, его функций, места и роли в жизни общества и государства, характера взаимоотношений центра и субъектов федерации, деятельности судебных органов в условиях федерализма и многие другие, включая определение самого понятия «федерализм», установление основных форм его проявления, выявление его общих и специфических черт, роли и назначения. Так можно ли говорить о федерализме в обобщенном виде, либо речь должна идти только о понятии американского, российского или иного федерализма? Противопоставлять эти два аспекта было бы неверным. С одной стороны, нельзя говорить о федерализме только как об общем понятии, не учитывая индивидуальность федеральных систем, так же как нельзя изучать политические системы различных стран, не занимаясь сравнительным анализом, не проводя обобщений и не пытаясь найти признаки, являющиеся общими для всех федераций.

Возможно, компромиссом в этом споре могло бы стать разделение таких явлений, как «федерация» и «федерализм», хотя это поддерживается не всеми учеными.

Э. В. Тадевосян и В. Е. Чиркин отстаивают мнение о том, что федерализм — это самостоятельное явление, отличное от федерации. Представителями противоположного взгляда можно назвать В. Г. Вишнякова, Л. М. Карапетяна и О. Ю. Оболдина, которые склонны к отождествлению понятий «федерализм» и «федерация» и, соответственно, к отрицанию существования моделей федерализма, утверждая, что единственной моделью федерализма является федерализм.