Исследование муниципального образования как социально-экономической системы

Муниципальные образования можно отнести к динамичным системам - они являются постоянно изменяющимися системами. Всякие изменения, происходящие в них, называются процессом. Они являются вероятностными системами - их функционирование может быть предсказано с определенной степенью вероятности на основе изучения их прошлого.

Ключевым понятием теории систем и определяющим свойством  любой системы является ее целостность. Первичность целого - основной постулат теории систем. В целостной системе - муниципальном образовании, отдельные  его части - транспорт, связь, ЖКХ функционируют совместно, составляя в совокупности процесс функционирования системы - муниципального образования как целого. Каждый элемент муниципального образования может рассматриваться только в его связи с другими его элементами. Но в свою очередь, функционирование муниципального образования не может быть сведено к функционированию отдельных его элементов. Совместное функционирование разнородных взаимосвязанных элементов муниципального образования порождает новое его функциональное свойство, не имеющее похожего в свойствах составляющих его элементов. Это означает, что свойство муниципального образования не сводится к сумме свойств составляющих его элементов и вывода свойств целостной системы из свойств элементов - неаддитивность. Это имеет принципиальное значение для понимания природы муниципального образования не только как муниципального хозяйства, но и как территориального сообщества и даже - территориальной корпорации. Всем социально - экономическим образованиям свойственна целостность. Местное сообщество и все его составляющие элементы представляют собой единство многообразия форм, направлений деятельности, организационных структур и т.п. в материальной и духовной жизни (властные структуры, бизнес и общественные организации). Все эти составляющие элементы существуют, поскольку существует само сообщество как целое. В понимании целостности муниципального образования важным моментом является характер его отношений с другими системами (государство, субъект федерации), составляющими в совокупности окружающую среду, частью которой является и само муниципальное образование. Муниципальное образование является относительно независимым от окружающей среды, откуда следует, что оно реагирует на воздействие окружающей среды и развивается (советы муниципалитеты), но при этом сохраняет качественную определенность и свойство (как местное самоуправление), отличающее его от других систем (государственного и регионального управления).

Специфика системного исследования муниципального образования  связана не усложнением методов анализа, а с выдвижением нового подхода и направления, которые выражаются в стремлении построить его целостную картину следующим образом. Во-первых, при исследовании муниципального образования как системы, описание его подсистем и элементов не носит самодовлеющего характера, поскольку подсистема или элемент описываются не сами по себе, а с учетом их места в муниципальном образовании. Во-вторых, исследование муниципального образования оказываются, как правило, неотделимы от исследования условий его функционирования. В-третьих, источник преобразований муниципального образования или его функций находится в самом муниципальном образовании, т.к. оно является не просто системой, а самоорганизующейся системой.

Важнейшей характеристикой  муниципального образования, как целостной системы является его структура. Под структурой понимается совокупность элементов и связей, определяющих внутреннее строение и организацию муниципального образования как целостной системы (микрорайоны и районы в городе, структура местной власти). При таком рассматривании муниципального образования структура выступает, как способ описания его организации. Структуризация определяется внутренними свойствами муниципального образования, исходя из его параметров, и отражает реальную организацию в определенном виде и с необходимой степенью подробности. Структура динамична по своей природе, ее эволюция во времени и пространстве отражает процесс развития подсистем муниципального образования (приватизация, муниципализация, поглощение малых поселений).

С точки зрения системного анализа, можно рассматривать  различные элементы муниципального образования и их связи. Здесь  открывается возможности поиска всевозможных внутренних отношений  частей и целого в соответствии с  теми или иными заданными условиями исследований. Отсюда возникают множественность системного подхода, возможность рассмотрения муниципального образования в качестве различного набора систем. Структура невозможна вне системы, равно как и система в своей основе всегда структурна. Но нельзя отождествлять понятия система и структура. Если под структурой понимается совокупность взаимосвязанных элементов, качественная природа которых не учитывается, и главное внимание направлено на их связи, то под системой - объект в целом со всеми присущими ему внутренними и внешними связями и качествами.

С понятием структуры  тесно связано понятие элемент. Можно утверждать, что в общем  случае элемент не может быть описан вне его функциональных характеристик: с точки зрения системы важно  в первую очередь не то, каков состав элемента, а то, что делается, чему служит элемент в структуре целого. В системе, представляющей органическое целое, элемент и определяется, прежде всего, по его функции как минимальная единица, способная к относительно самостоятельному осуществлению определенных функций. Под элементом понимается наименьшее звено в структуре муниципального образования, внутреннее строение которого не рассматривается на выбранном уровне анализа. В соответствии со свойством иерархичности любой элемент сам является системой, но на выбранном уровне анализа он характеризуется только своим целостным свойством (структурные подразделения органов муниципального управления, муниципальные предприятия и т.п. - их структура и функции, цели и задачи).

Связующим структуры и элемента является понятие связь. Выявление связей позволяет познавать предметы не непосредственно, а косвенно, через другие предметы, находящиеся с ними в той или иной связи. Связи бывают различные: взаимодействия (координации), свойства, объектов, строения, функционирования и управления. Особый вид связей взаимодействия составляют связи между отдельными людьми (к примеру, муниципальными служащими), а также между отдельными коллективами (муниципальных и коммерческих предприятий и организаций) и социальными системами в муниципальном образовании. К ним можно отнести властные, финансовые, информационные, организационные и другие связи. Любой закон природы и общества - это есть внутренняя, устойчивая, существенная связь и взаимная обусловленность явлений. Нет связи - нет закона или закономерности!

Важным свойством  муниципального образования является бесконечность, т.е. невозможность его  полного описания конечным числом всех качественных и количественных параметров. Муниципальное образование, может  быть представлено бесконечным числом структурных и функциональных элементов и подсистем, отражающих политические и экономические, научно-производственные, социально-культурные, экологические и демографические стороны жизни сообщества, его институтов и отдельных организаций.

Из свойства бесконечности описания муниципального образования следует его иерархичность, которая означает, что каждый его  элемент в свою очередь может  рассматриваться, как целостная  система (население, природно-географическая среда, градообразующая база и жизнеобеспечивающая система), элементы которой также могут быть представлены, как системы (жизнеобеспечивающая: ЖКХ, образование, здравоохранение и т.д.), а с другой стороны, любая система лишь компонент системы высшего уровня (муниципальное управление составная часть управления регионом).

Целостность, структура, элемент, связь, бесконечность и  иерархичность являются системообразующими понятиями общей теории систем и  являются основой системного представления  субъектов и объектов муниципального управления.

Системообразующие свойства муниципального образования  должны быть дополнены специфическими свойствами организационных систем, к которым оно принадлежит.

Муниципальному  образованию, какорганизационной системе  свойственна непрерывность функционирования. Оно существует, пока функционирует. Социально-экономические, как и другие процессы непрерывны и не могут быть остановлены, иначе муниципальное образование прекратит свое существование (исчезновение населенных пунктов, преобразование муниципальных образований). Все процессы в муниципальном образовании, как в живом организме, взаимообусловлены. Функционирование частей определяют характер функционирования целого, и наоборот. Функционирование муниципального образования связано с его непрерывным изменением. Жизнедеятельность муниципального образования представляет собой постоянное развитие, которое отражается в непрерывной функциональной и структурной перестройке системы муниципального управления, его подсистем и отдельных элементов. 

Эволюция муниципального образования определяется одним из важнейших свойств социальных систем - способностью к саморазвитию. Внутренним источником саморазвития является непрерывный процесс возникновения и разрешения противоречий (доходы - расходы, представительная - исполнительная власти, выборы и др.). Противоречия, как движущая сила развития сообщества, возникают из многообразия потребностей и интересов населения, многообразия культур, форм и видов собственности и других сфер муниципального образования. Развитие связано с усложнением системы муниципального управления, т.е. с увеличением ее внутреннего многообразия (муниципальный менеджмент, ТОС и другие направления).

Искусственное ограничение многообразия ведет  к застою в развитии и, в конечном счете, к деградации муниципальной системы (однопартийная система, автократия). Для каждого этапа развития муниципального образования существует свой уровень необходимого многообразия, который обеспечивает дальнейшее его развитие. Многообразие в сообществе определяется уровнем свободы людей в политической, экономической, социальной, культурной и других сферах муниципального образования. Многообразие - это главный закон общественного развития, и политики должны его учитывать как абсолютный принцип деятельности на любом уровне управления обществом (федеральном, региональном и муниципальном).

Муниципальному  образованию свойственна целенаправленность, это означает, что оно обязательно  должно иметь цели своего развития и двигаться в направлении  этих целей. Сознательная организация  целенаправленного функционирования муниципального образования и его элементов называется управляемостью. С помощью управления и самоуправления сообщество определенным образом организует свое внутреннее многообразие, создавая, политические, экономические, социальные, культурные и другие общественные структуры и направляет их деятельность в соответствии с определенными целями своего развития. В процессе жизнедеятельности муниципальное образование с помощью целенаправленного управления разрешает постоянно возникающие противоречия и реагирует на изменения внутренних и внешних условий. В соответствии с изменяющимися условиями оно меняет свою структуру, корректирует цели развития и содержание деятельности подсистем и элементов, т.е. происходит целенаправленная самоорганизация муниципального образования, которая на практике реализует его способность к саморазвитию. Чем адекватней и быстрее муниципальное образование реагирует на изменения внутренних и внешних условий, т.е. чем выше ее адаптивные свойства, тем совершеннее механизм самоорганизации и, следовательно, выше эффективность управления.

Одной из основных функций самоорганизации муниципального образования является сохранение в  процессе эволюции его качественной определенности. Способность к сохранению качественной определенности при изменении структуры муниципального образования и функций его элементов называется устойчивостью. Устойчивость муниципального образования связана с его стремлением к состоянию равновесия, которое предполагает такое функционирование элементов, при котором обеспечивается наивысшая эффективность деятельности местной администрации, соответствующая целям развития. Муниципальное образование, как устойчивая система постоянно находится в состоянии динамического равновесия, оно непрерывно колеблется относительно положения равновесия, что является не только ее специфическим свойством, но и условием непрерывного возникновения противоречий как движущих сил эволюции. Например, противоречия между доходами и расходами бюджета определяет тенденции эволюции муниципального образования в целом и отдельных сфер жизнедеятельности населения.

Устойчивость  муниципального образования обеспечивается такими элементами самоорганизации, как  дифференциация и лабильность. Дифференциация - это стремление муниципального образования  к структурному и функциональному разнообразию элементов, которые обеспечивают не только условия возникновения и разрешения противоречий, но и определяют его способность быстро приспосабливаться к меняющимся условиям. Помимо существующих муниципальных организаций и предприятий часть муниципальных функций могут выполнять как коммерческие структуры, так и общественные организации. Больше многообразия - выше устойчивость, и наоборот. Лабильность означает подвижность функций элементов структуры при сохранении устойчивости системы в целом. В зависимости от политической и экономической ситуации меняется устав муниципального образования с перераспределением полномочий и функций трех основных элементов муниципальной власти - представительного и исполнительного органов, и главного должностного лица.

Дифференциация  и лабильность в сочетании  с иерархической структурой управления образует механизм адаптивности муниципального образования, определяющий его развитие и устойчивость. Управление муниципальным  образованием всегда происходит в условиях неопределенности, которая определяется двумя главными его свойствами. Первое - это принципиальная неопределенность развития муниципального образования, заложенная в его природе, вследствие частой смены администрации и других факторов.