Механизмы межбюджетных трансфертов. Назначение и размеры трансфертов

     2) субсидии бюджетам субъектов  Российской Федерации из Федерального  фонда регионального развития;

     3) субсидии бюджетам субъектов  Российской Федерации из Федерального  фонда софинансирования социальных расходов;

     4) субвенции бюджетам субъектов  Российской Федерации из Федерального  фонда компенсаций;

     5) финансовая помощь бюджетам отдельных  муниципальных образований;

     6) иные безвозмездные и безвозвратные  перечисления;

     7) бюджетные кредиты бюджетам субъектов  Российской Федерации.

     Для анализа правовых основ предоставления межбюджетных трансфертов в указанных  формах необходимо определить ключевые понятия и их соотношение: дотации, субсидии, субвенции, финансовая помощь, безвозмездные и безвозвратные  перечисления, бюджетные кредиты.

     Определение понятий дотаций, субсидий, субвенций  и бюджетных кредитов дается в  ст. 6 БК РФ.

       Дотации - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе. Обращаем внимание, что в новой редакции БК РФ из определения дотации исключено их направление на финансирование текущих расходов бюджета - получателя дотации.

     Субвенции - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов.

     Субсидии - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

     Бюджетный кредит - это форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах. В рамках заявленной темы нас будут интересовать дотации и только те субвенции, субсидии и бюджетные кредиты, которые предоставляются бюджетам другого уровня бюджетной системы Российской Федерации.

     Общим для дотаций, субвенций и субсидий является их безвозмездный и безвозвратный  характер <*>. Отличительной чертой субвенций и субсидий от дотаций  является их целевой характер. А  субвенции и субсидии разграничиваются по объемам финансирования: за счет субвенции полностью финансируются  те или иные целевые расходы, а  субсидии предоставляются на условиях долевого финансирования целевых расходов.

     Бюджетный кредит предоставляется на возмездной и возвратной основе, что полностью соответствует самой сущности кредита. Возвратностью и возмездностью бюджетный кредит отграничивается от дотаций, субвенций и субсидий. Здесь уместно сказать о том, что такая форма финансовой помощи, как бюджетная ссуда, по многим признакам совпадающая с бюджетным кредитом, была исключена из БК РФ Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ. Под бюджетной ссудой понимались бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений. Исключение предоставления бюджетных ссуд из межбюджетных отношений в большей степени было обусловлено низким уровнем возврата их в бюджет, предоставивший такую ссуду, а также отсутствием материальных стимулов по их получению и возврату, поскольку бюджетные ссуды, как правило, предоставлялись на безвозмездной основе <*>. В настоящее время бюджетные ссуды полностью заменены бюджетными кредитами. На наш взгляд, такая позиция законодателя вполне обоснованна, поскольку повышает ответственность органов власти, исполняющих бюджет соответствующего уровня бюджетной системы, за возврат бюджетного кредита.

     Следующее понятие, которое названо при  перечислении форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, - финансовая помощь. Данное понятие  используется в действующей редакции БК РФ (ст. ст. 41, 129, 135, 139, 142, 142.1), но определение  финансовой помощи и ее форм отсутствует <*>. Это тоже, по нашему мнению, является недоработкой законодателя. Исходя из содержания статей БК РФ, в которых  употребляется термин "финансовая помощь", можно сделать вывод  о том, что под финансовой помощью  законодатель понимает, во-первых, что  финансовая помощь относится к безвозмездным  и безвозвратным перечислениям, во-вторых, она предоставляется только в форме дотаций и субсидий. Таким образом, понятие финансовой помощи значительно сужено по сравнению с ранее действовавшей редакцией БК РФ. До введения в действие Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ формами финансовой помощи помимо дотаций и субсидий являлись субвенции, бюджетные кредиты и бюджетные ссуды. Как выше было сказано, в настоящее время вообще не используется такая форма, как бюджетные ссуды, а что касается субвенций и бюджетных кредитов, то они выведены за рамки понятия финансовой помощи. Это связано с тем, что бюджетные кредиты и субвенции из федерального и региональных фондов компенсаций не относятся к собственным доходам бюджетов (ст. 47 БК РФ).

     Еще одной формой межбюджетных трансфертов  абз. 5 ст. 129 БК РФ называет "иные безвозмездные и безвозвратные перечисления". Поскольку данная форма названа после таких форм, как финансовая помощь (дотации и субсидии) и субвенции, то соответственно дотации, субсидии и субвенции являются разновидностями безвозмездных и безвозвратных перечислений, причем ту особенность, что дотации, субвенции и субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основах, мы подчеркивали выше, анализируя определения данных понятий в ст. 6 БК РФ. В то же время безвозмездные и безвозвратные перечисления могут осуществляться и в других формах.

     Понятие безвозмездных и безвозвратных  перечислений как доходов бюджетов шире того, которое следует из анализа  положений ст. 129 БК РФ. Понятие безвозмездных и безвозвратных перечислений содержится в п. 5 ст. 41 БК РФ, согласно которому к безвозмездным и безвозвратным перечислениям относятся не только перечисления в виде финансовой помощи (дотаций и субсидий) и субвенций бюджетам других уровней бюджетной системы, но безвозмездные и безвозвратные перечисления из бюджетов государственных и (или) территориальных государственных внебюджетных фондов, а также безвозмездные и безвозвратные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований. Но в целях раскрытия заявленной проблематики нас будут интересовать только те безвозвратные и безвозмездные перечисления, которые поступают от бюджета одного уровня бюджетной системы бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации.

     Далее сравним формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, с формами межбюджетных трансфертов, предоставляемых из региональных и  местных бюджетов.

     Согласно  ст. 135 БК РФ формами межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов  Российской Федерации, являются:

     1) дотации местным бюджетам из  региональных фондов финансовой  поддержки поселений;

     2) дотации местным бюджетам из  региональных фондов финансовой  поддержки муниципальных районов  (городских округов);

     3) субсидии местным бюджетам из  фондов муниципального развития;

     4) субсидии местным бюджетам из  региональных фондов софинансирования социальных расходов;

     5) субвенции местным бюджетам из  региональных фондов компенсаций;

     6) иные субвенции, в том числе  бюджетам автономных округов,  входящих в состав краев, областей;

     7) средства, перечисляемые в федеральный  бюджет в связи с погашением  и (или) обслуживанием государственного  долга субъекта Российской Федерации  перед федеральными органами  государственной власти и (или)  исполнением иных обязательств  субъекта Российской Федерации  перед федеральным бюджетом;

     8) иные безвозмездные и безвозвратные  перечисления;

     9) бюджетные кредиты местным бюджетам.

     Из  приведенного перечня межбюджетных трансфертов видно, что межбюджетные трансферты из региональных бюджетов могут предоставляться не только местным бюджетам, но и федеральному бюджету и бюджетам автономных округов, относящимся к региональным бюджетам. Другие формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из региональных бюджетов, аналогичны формам межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета. Это дотации из региональных фондов финансовой поддержки поселений, муниципальных районов и городских округов; субсидии из фондов муниципального развития; субсидии из региональных фондов софинансирования социальных расходов; субвенции из региональных фондов компенсаций; иные безвозмездные и безвозвратные перечисления; бюджетные кредиты.

     Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых  из местных бюджетов, перечислены  в ст. 142 БК РФ. К ним относятся:

     1) дотации из бюджета муниципального  района <*> бюджетам поселений  <**> из районного фонда финансовой  поддержки поселений;

     Муниципальный район - это несколько поселений  или поселений и межселенных  территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения  вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Межселенная территория - территория, находящаяся вне границ поселений.

     Поселение - это городское или сельское поселение. Сельское поселение - один или несколько  объединенных общей территорией  сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно  и (или) через выборные органы местного самоуправления. Городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

     2) иные дотации и субсидии в  соответствии с нормативными  правовыми актами представительного  органа муниципального района;

     3) субвенции из местных бюджетов  бюджету субъекта Российской  Федерации, зачисляемые в региональные  фонды финансовой поддержки поселений,  муниципальных районов и городских  округов;

     4) субвенции из бюджетов поселений  в бюджеты муниципальных районов  на решение вопросов местного  значения межмуниципального характера;

     5) средства, перечисляемые в федеральный  или региональный бюджет в  связи с погашением и (или)  обслуживанием муниципального долга  муниципального образования <*> перед федеральными органами  государственной власти или органами  власти субъекта Российской Федерации  и (или) исполнением иных обязательств  органов местного самоуправления  перед органами государственной  власти;

     6) иные безвозмездные и безвозвратные  перечисления.

     Анализ  межбюджетных трансфертов, предоставляемых  из местных бюджетов, позволяет сделать  ряд выводов. Во-первых, формами межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных  бюджетов, являются только безвозмездные  и безвозвратные перечисления; такая  форма, как бюджетные кредиты, не предусмотрена. Во-вторых, межбюджетные трансферты могут предоставляться  из местных бюджетов как нижестоящим  местным бюджетам (например, бюджетам поселений из бюджетов муниципальных  районов), так и бюджетам вышестоящих  уровней бюджетной системы Российской Федерации - региональным и федеральному бюджетам. В-третьих, сами формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, аналогичны формам межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального и региональных бюджетов: дотации, субвенции и субсидии.

     Таким образом, межбюджетные трансферты передаются как из бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы бюджетам нижестоящего уровня (например, из федерального бюджета  региональным бюджетам), так и в  обратном порядке (например, из региональных и местных бюджетов федеральному бюджету), а также могут предоставляться  в рамках одного уровня бюджетной  системы (например, из бюджета муниципального района бюджету поселений или  из краевого (областного) бюджета бюджету  автономного округа). Такой подход регулирования межбюджетных отношений в целом оправдан, поскольку позволяет более эффективно выравнивать социально-экономическое положение муниципальных образований, образованных на территории субъекта Российской Федерации, и между самими субъектами Российской Федерации. Законопроектом на 2008 год предусматриваются средства федерального бюджета по разделу 11 «Межбюджетные трансферты» (без учета подраздела 11 05 «Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов») в сумме 919 266,4 млн. рублей, что на 17,3 % больше законодательно утвержденных расходов федерального бюджета в 2007 году. В 2009 году планируется снижение объема предоставляемых межбюджетных трансфертов до 905 053,9 млн. рублей, или на 1,5 % по сравнению с 2008 годом, а в 2010 году - до 874 801,65 млн. рублей, или на 3,3 % по сравнению с 2009 годом.