Земское и городское самоуправление в России

    Уездная земская управа являлась исполнительным органом, избиралась на уездном земском  собрании. Члены управы утверждались губернатором, а председатель управы — Министром внутренних дел.

    Органами  городского самоуправления были городская  дума и городская управа, срок полномочий которых был четыре года.

    В состав городской думы входили гласные, а также председатель местной  уездной управы и депутат от духовного ведомства.

    Городская управа являлась исполнительным органом  городского самоуправления, в ее состав входило от двух до шести членов. Председательствовал в городской  вправе городской голова, который  так же, как и члены управы, избирался городской думой.

    Надзор за земским и городским самоуправлением осуществляла правительственная администрация. Члены управы утверждались губернатором. Председатель губернской земской управы и городские головы губернских и областных городов утверждались по представлению губернатора Министром внутренних дел.

    Административный  надзор за органами самоуправления осуществлялся  губернским по земельным и городским  делам Присутствием. Председательствовал  в нем губернатор, в его состав входили: предводитель губернского  дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города, один гласный от губернского земского собрания.

    В волостях и отдельных сельских поселениях создавались органы крестьянского самоуправления. Волость возникла в XI в. как административно-территориальная единица в результате развития сельских общин.

    Органами  волостного управления были: волостной  сход, волостное правление, волостной  старшина, волостной писарь, а также  сотские, десятские и другие должностные лица.

    Волостной сход состоял из крестьян, которые  избирались от каждого сельского  общества, по одному от десяти дворов. На волостном сходе избирались должностные  лица волости, волостной суд, уполномоченные по выборам в Государственную думу, решались хозяйственные и общие вопросы.

    Волостное правление состояло из волостного старшины, сельских старост, являлось совещательным  органом при волостном старшине.

    Волостной старшина являлся как бы исполнительным органом, который исполнял решения волостного схода, требования земских начальников, судебных следователей, местной полиции.

    Органами  сельского общества были сельский сход и сельский староста. На сельском сходе  избирались должностные лица — сельские староста, сборщик податей, сельский писарь и другие, заслушивались отчеты об их работе, устанавливались мирские сборы, решались другие хозяйственные вопросы.

    Органами  надзора за крестьянским самоуправлением  были земские участковые начальники, учрежденные Положением от 12 июля 1889 г. Они обладали административными и судебными функциями. Земские начальники назначались по совместному представлению губернатора и губернского предводителя дворянства Министром внутренних дел. Земские начальники контролировали органы крестьянского самоуправления, утверждали волостных старост, могли смещать других должностных лиц. Уездные съезды земских участковых начальников собирались под председательством предводителя дворянства.

    Новые шаги по реформированию местного самоуправления были предприняты Временным правительством. 25 марта 1917 г. было создано Особое совещание по реформе местного управления и самоуправления. 21 мая 1917 г. принят Закон о земской реформе, главная суть которого была направлена на введение земского самоуправления на волостном уровне.

    После победы Октябрьской революции были образованы новые органы власти —  Советы, которые снизу доверху  выступали как звенья единой системы  государственной власти. Хотя в первые месяцы после революции, с 16 декабря 1917 г. по 20 марта 1918 г., в структуре  Советского правительства существовал Наркомат по местному самоуправлению, но уже первая Конституция РСФСР, принятая V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г., закрепила место Советов в системе государственной власти. Система местных органов государственной власти включала в себя областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы и их исполнительные комитеты.

    Конкретно-исторический материал, оставленный земствами, позволяет  сделать определенные выводы. Призывы некоторых общественных деятелей к возрождению земских учреждений чуть ли не в прежнем виде — не более чем популистский прием. Наряду с положительными чертами этой системе самоуправления были присущи и недостатки. Земские учреждения действовали в усеченном виде, только в уездах и губерниях. Они отсутствовали на низовом уровне управления. Земства не были "увенчаны" высшим органом, который хоть в какой-то степени объединял бы и координировал их деятельность; ограниченность земств проявлялась в системе выборов. Положение 1864 г. узаконило такие выборы, которые отдавали предпочтение крупным земледельцам и состоятельным гражданам; земства находились под жестким государственным контролем, и многие вопросы не могли решать без согласования с полицией и другими учреждениями коронной власти.

    Задача  науки — поставить на службу современности  все лучшее из земского опыта —  принципы самоуправления и самофинансирования, организацию системы народного  образования, здравоохранения и  статистики.

    Необходимо  глубокое творческое переосмысление прежнего российского опыта и критический пересмотр того, что дошло до наших дней. Синтез лучшего, что было в прошлом и имеется в настоящем, может дать жизнеспособную систему местного самоуправления. Представляет интерес проблема определения компетенции местного самоуправления и ее законодательного закрепления. То, что сегодня именуется предметами ведения местного самоуправления, в те времена обозначалось терминами "местные дела" или "местные нужды и пользы". Точное установление круга таких дел и определение объема прав и обязанностей органов местного самоуправления было насущной задачей реформы в период ее подготовки и реализации. В самом общем виде местные дела характеризовались как разнородные мероприятия, вытекающие из местных нужд и потребностей, в правильном удовлетворении которых наиболее и, прежде всего, заинтересовано население. По мнению П. Н. Подлигайлова, местные интересы неуловимы для законодательной власти, которая никогда не сможет удовлетворить все местные нужды, совершенно различные в разных местностях и постоянно меняющиеся во времени.

    Многие  из ученых и практических работников того времени считали нежелательным  подробное перечисление дел, входящих в компетенцию органов самоуправления. Считалось, что такая регламентация нанесет ущерб местному самоуправлению и приведет к его ограничению. Поэтому предлагалось указать в законе общие принципы самоуправления. Например, Петербургская городская дума в своих предложениях по проекту Городового Положения 1870 г. исходила из того, что городское общинное управление учреждается в целях удовлетворения всех потребностей городского населения и заведует городским имуществом, капиталами, сборами и повинностями.

    С точки зрения приверженцев наиболее полного перечисления в законе местных  вопросов этот подход был неприемлем. По их мнению, оставить все без точного определения означало предоставить органам надзора давать произвольное толкование и изымать из ведомства городского управления целые категории дел. В конечном счете победила данная позиция, и в окончательном варианте Городового Положения 1870 г. предметы ведения местного самоуправления были представлены достаточно полно.

    Сословность, корпоративно-групповая традиция в  истории российского самоуправления оказали значительное воздействие на трактовку местного самоуправления. Корпорация, традиционно выступавшая и как регулятор общественных отношений — в рамках купеческой гильдии, цеховой организации ремесленников, крестьянской общины, дворянского собрания, и как механизм осуществления властных полномочий, в основном, делегированных государством, в конечном итоге сформировала двойственное понимание природы самоуправления: как общественного института и как составной части власти государственной. Первая тенденция имела глубокие корни в российской истории, обусловленные естественным во многом характером местного самоуправления. Вторая тенденция усиливалась значительной ролью государства в истории страны и жизни общества. Не случайно государственные теории местного самоуправления получили значительное развитие в истории правовой мысли России. Развитие самоуправленческих начал трактовалось как естественная предпосылка совершенствования государственной власти. Государство рассматривалось в качестве необходимого условия развития местного самоуправления.

    Большой вклад в обсуждение проблем самоуправления внесли российские мыслители, прежде всего  правоведы, а также практики —  государственные чиновники и  общественные деятели — в процессе подготовки и реализации земской  и городской реформ в 60—70-е гг. XIX в.

    Земства внесли большой вклад в продвижение  страны по пути капиталистического развития, способствовали утверждению в обществе отношений нового типа. Созданные  для выполнения земских повинностей  и тем самым обреченные тратить  львиную долю своего бюджета на обязательные статьи расходов, зачастую лишь косвенно связанные с реальными нуждами региона, они находили средства для подъема культуры, улучшения быта местного населения. Земства пытались осуществлять экономические мероприятия, направленные на повышение продуктивности сельского хозяйства, развитие крестьянских промыслов и предпринимательства, на борьбу с последствиями неурожаев и стихийных бедствий.

    Существенным  результатом деятельности земских  учреждений было приобщение части населения  к участию в местном самоуправлении, перенесение центра тяжести в решении вопросов хозяйственного и культурного развития из столиц в провинцию.

    Таким образом, тесная взаимосвязь государства  и самоуправления реально прослеживается на всех этапах их исторического развития. В литературе отмечены следующие основные направления взаимоотношений государства и местного самоуправления: участие местных органов, собраний граждан в обсуждении проектов законов, которые доводились до общего сведения; проведение выборов в центральные органы и территориальные органы власти; организация работы по исполнению законов; реализация предметов совместного ведения.

    Из  исторического обзора становления  и развития местного самоуправления в России можно сделать выводы, остающиеся важными и актуальными  в условиях современного развития Российской Федерации.

   1. Разделение местного самоуправления  на два типа: городское и земское.  В рамках земского существовали  разные уровни: волостное и сельское (крестьянское); уездное; губернское.

   2. Существование на местном уровне различных видов самоуправления, в том числе производственное, купеческое, студенческое и др.

   3. Функционирование (на определенных  этапах исторического развития  России) самоуправленческих структур  на общероссийском уровне.

   4. Оптимальное сочетание централизованного государственного управления с децентрализацией управления на местах.

   5. Ступенчатые структуры формирования  органов местного самоуправления, которые включили в себя избрание  непосредственно населением в  сочетании с представительством  от других видов самоуправления.

   6. Выполнение местными органами  широкого круга полномочий.

   7. Установление государственного  контроля за деятельностью органов  и должностных лиц местного  самоуправления.

   8. Тесная взаимосвязь реформ государственного  управления с проведением земских и городских реформ.

   9. Зависимость местного самоуправления  от государственной политики, в  том числе от эффективности  правового регулирования общественных  отношений, возникающих на местном  уровне. 

Заключение

    На  основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы.

    Во  все периоды становления России как единой и великой державы, особенно в кризисные периоды, отчетливо  проявлялись две тенденции: объединение  на основе сильной центральной власти и разобщение, суверенизация территорий, ее составляющих. Причиной тому были как объективные исторические и социально-экономические условия, так и субъективное желание удельных владетелей, или региональных элит, в современных политических терминах, быть всевластными хозяевами в своих ограниченных, но самодостаточных, с их точки зрения, пределах.

    Наряду  с двумя отмеченными основными  тенденциями на всех этапах развития государственности иногда явно, иногда в менее заметной мере проявлялась  и третья - становление и развитие местного самоуправления. В периоды разобщенности самоуправление было одним из инструментов управления для региональных властей. При усилении центральной власти самоуправление было в значительной мере компромиссом между верховной властью и входящими в состав единого государства территориями. Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту противостояния центра и регионов.

    Сейчас, когда Россия вновь переживает период становления и развития форм местного самоуправления, интересно обратиться к ее историческому опыту, что  и было проделано в данной работе. В заключение можно сделать следующие выводы.