Земское и городское самоуправление в России

    Жалованная  грамота городам определяла основным субъектом городского самоуправления городское собрание — "общество градское", в состав которого входили городские обыватели. Оно собиралось один раз в три года по инициативе губернатора для рассмотрения наиболее важных предложений, связанных с развитием города и направлениями деятельности губернской администрации.

    Текущие вопросы жизни города решали выборные органы городского самоуправления: городская общая дума и городская шестигласная дума. В состав городской общей думы входили представители всех шести "разрядов" городского населения (настоящие обыватели; гильдии; цехи; иногородние и иностранные гости — купцы; именитые граждане; посадские). Общая городская дума являлась представительным органом. Исполнительно-распорядительные функции передавались избираемой общей городской думой шестигласной городской думе. Избирательная система учитывала не только сословную структуру города, но и имущественный ценз. Существенно ограничивались права малоимущих.

    Компетенция городского самоуправления определялась решением вопросов местного значения, в том числе: наблюдение за прочностью публичных городских зданий и построение всего того, что необходимо горожанам, в том числе торговых площадей, пристаней, амбаров, магазинов; развитие системы общественного призрения; деятельность по увеличению источников местных доходов; обеспечение жителей города необходимыми средствами для "прокормления и содержания"; охрана города от ссор и тяжб с окрестными городами и селениями, сохранение между жителями города "мира, тишины и доброго согласия"; полицейские функции; разрешение споров и конфликтных ситуаций между гильдиями и цеховыми организациями ремесленников.

    Жалованная  грамота городам предоставляла  определенные гарантии деятельности органам местного самоуправления. В частности, так же, как дворянское собрание, городское собрание, как было указано Екатериной II, "на суд, да не предстанет, но да защищается своим стряпчим". Жалобы на работу городского общего собрания и городской шестигласной думы подавались в губернский магистрат. Государство выступало арбитром в разрешении конфликтных ситуаций между органами городского самоуправления и горожанами.

    В целом в XVIII в. была подготовлена основа для развития российского местного самоуправления во второй половине XIX в.

    5 апреля 1797 г. была проведена первая  крупная крестьянская реформа,  которая привела к созданию  нового органа самоуправления  на территории учреждаемых волостей  — приказа. В его состав  вошли избранные на волостных  сходах приказной староста и писарь. В отдельных деревнях и селах избирались общинные старшины и десятские. В компетенцию названных должностных лиц входило выполнение полицейских, финансовых и судебных (по незначительным делам) функций.

    Учреждением об управлении государственными имуществами от 30 апреля 1838 г. была проведена реорганизация, в результате которой основными субъектами крестьянского самоуправления стали волостной сход, волостное правление и волостная расправа. Это позволило более строго дифференцировать функции отдельных институтов самоуправления. Одновременно с этим учреждался такой субъект, как сельское общество. Оно создавалось в каждом большом казенном селении и было правомочно решать широкий круг вопросов местного значения, в том числе: "народоисчисление", контроль за делами веры, охрану общественного порядка, безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль, врачебное благоустройство, народное продовольствие, противопожарные мероприятия, управление хозяйством сельских обществ, сбор податей, выполнение повинностей. Сельское общество избирало должностных лиц сельского самоуправления — старшин, сотских, десятских, смотрителей магазинов, сборщиков податей, а также сельскую расправу.

    Ко  второй половине XIX в. Россия имела достаточно прочные традиции развития самоуправления. По своей сути это были преимущественно патриархальные и сословные формы самоуправления.

    Земскую реформу как современники, так  и потомки справедливо считают  одним из важнейших событий в  истории России 60—70-х гг. XIX в. Местное  самоуправление, узаконенное Положением 1 января 1864 г., на губернском и уездном уровнях превратилось в широкую и достаточно эффективную систему всесословных выборных учреждений.

    Получившее  силу закона Положение о земских  губернских и уездных учреждениях  было подписано Александром II 1 января 1864 г. Этот правовой акт был недостаточно совершенным. Он отражал борьбу, которая шла тогда между старыми и новыми силами российского общества. Правительство всегда держало земства на почтительном расстоянии от политической власти в строго очерченных рамках "польз и нужд уездов и губерний".

    Земские учреждения не были включены в систему  государственных органов, служба в  них относилась к общественным обязанностям. Авторы Положения 1864 г. исходили из негосударственной  природы земств, поэтому в нем нет указания на какие бы то ни было государственно-властные полномочия земских учреждений. Вместе с тем, поскольку в их задачу входило решение вопросов местного самоуправления, земства наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его сборами. Но для эффективного осуществления таких полномочий нужно было обладать властью. Авторитет же власти по-прежнему принадлежал государственным органам, прежде всего полиции. Несмотря на то, что полиция финансировалась из земских средств, она не подчинялась земствам, которые могли осуществлять меры принуждения только через полицию, одновременно решавшую вопрос о целесообразности таких мер.

    Ситуацию  не изменило Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. Хотя земские учреждения стали рассматриваться как часть государственного  управления и служба в земских должностях приравнивалась к государственной, но взаимоотношения с полицией остались прежними. Вероятно, правительство, опасаясь политической активности представительных учреждений на местах, не стремилось давать в их руки реальные властные механизмы.

    Как показывает история, земства оказались  весьма жизнеспособными. В 1865 г. они  начали свою деятельность в 19 губерниях, в 1866 — еще в девяти. К моменту  Февральской революции земства  действовали уже в 43 губерниях, в  их орбиту было вовлечено 110 млн. россиян.

    В систему земских учреждений входили: избирательные съезды (их задачей  было раз в три года определять состав корпуса уездных гласных), губернские и уездные земские  собрания (распорядительные органы), губернские и уездные земские управы (исполнительные органы). Земские собрания созывались обычно один раз в год для определения ведущих направлений хозяйственной деятельности, рассмотрения и утверждения сметы, раскладки повинностей.

    Губернские  и уездные управы в период между  сессиями собраний управляли имуществом земства и "вообще хозяйством губернии или уезда", руководствуясь в своей деятельности решениями земских собраний. Законодательство предусматривало перечень обязанностей управ, в том числе их ежегодный отчет перед собранием.

    Деятельность  управы осуществлялась небольшим числом выборных земских служащих (3 – 6 человек). Основную работу, связанную с управлением и развитием отраслей земского хозяйства, осуществляли наемные земские служащие (медики, учителя, агрономы, статистики и т. д.). Для контроля за особо важными направлениями деятельности управы могли назначать комиссии, в состав которых входили гласные, а также наемные служащие…

    Доходы  земских учреждений состояли из губернского  земского сбора, являвшегося, по сути, местным государственным налогом. Его дополняли целевые дотации государства, например, на содержание местных путей сообщения, организацию народных училищ. Определенную часть дохода составляли частные пожертвования и прибыль от торгово-промышленной деятельности земств. Для покрытия дефицита земства могли устанавливать дополнительные сборы с предметов, подлежащих прямому налогообложению; по своей природе эти сборы представляли собой самообложение населения.

    В гражданско-правовых отношениях земские  учреждения пользовались правами юридических  лиц.

    Управление  земствами осуществлялось по линии  министерства внутренних дел. Предусматривался судебный надзор за органами местного самоуправления. Ряд важнейших постановлений  земских собраний требовал одобрения  министра внутренних дел или губернатора. В аналогичном порядке утверждались в должности председатели и члены земских управ. Конфликты земских учреждений с губернской администрацией рассматривал Правительствующий сенат. Нередко он становился на сторону земских учреждений.

    Земские учреждения создавались как хозяйственные. Однако многие современники рассматривали их как основу будущего политического устройства страны, видели в них возвращение к традициям русской соборности и рассматривали как первый шаг к российской конституции.

    В земской системе не было центрального органа, что вызвало к жизни ходатайства об "увенчании здания" земства представительным учреждением с совещательным голосом при императоре.

    Правительственные притеснения порождали оппозиционные  настроения в земских собраниях, которые постепенно оформились в одно из ведущих направлений общественной мысли — земский либерализм, давший начало многим российским политическим партиям.

    Земства добились немалых успехов в организации  народного просвещения, профессионального  образования, народной медицины, в обеспечении народного продовольствия, в деле страхования от пожаров, агрономии, ветеринарии, статистике. Они способствовали развитию местных кустарных промыслов, кооперации, кредитных товариществ для крестьян.

    Медицина  и образование были важнейшими функциями земских учреждений. Сотни молодых образованных людей поступили на земскую службу. В общей сложности к 1912 г. земских служащих и лиц, оплачиваемых земствами, было около 150 тыс. Труд земских служащих оплачивался довольно высоко. Большая часть из них имела солидное образование, профессиональные навыки, достаточно высокое общественное положение, которым дорожила и старалась подтверждать своей повседневной деятельностью. Достаточно сказать, что А. П. Чехов стяжал себе славу не только великого русского писателя, но и "земского доктора".

    Земские врачи победили ряд опаснейших эпидемических  заболеваний, что сказалось на уровне смертности: в 1867 г. в России умирало 37 человек из 1000, в 1887 — 34, в 1897 — 28. Расширилась  сеть аптек, были организованы фельдшерские и медицинские курсы повышения квалификации. Медицина проникла в крестьянскую среду.

    Земства открыли в России 28 тысяч школ, где обучалось около 2 млн. детей. В Московском уезде первую школу  земцы открыли в 1872 г., а в 1913 их уже было 206.

    Хорошие результаты давала и земская статистика, возникшая в силу практической необходимости.

    В 60-е гг. XIX столетия местное самоуправление в России распространилось на территориях  губерний и уездов, расположенных  в европейской части страны. Городское  самоуправление осуществлялось в губернских и уездных городах. В последующем границы местного самоуправления расширились за счет низовых административно-территориальных единиц — волостей.

    Высокая эффективность работы земств позволяла  им противостоять государственной  машине бюрократии. Жизненность земств обеспечивалась их подлинным самоуправлением. Земства сами формировали свои руководящие органы, сами вырабатывали структуру управления, сами определяли основные направления своей деятельности. Жизнеспособность земств обеспечивалась также их самофинансированием и штатом высокопрофессиональных и компетентных работников.

    Таким образом, в конце XIX — начале XX столетия в России действовала развитая система  самоуправления.

    Органами  губернского земства были губернское земское собрание и губернская земская управа, срок полномочий которых был три года.

    Губернское  земское собрание состояло из 29 до 62 гласных, которые избирались уездными земскими собраниями, председателем  был губернский предводитель дворянства, царь мог назначить председателем другое лицо. В состав губернского земского собрания входили также по должности уездные предводители дворянства, местный управляющий государственным имуществом и другие.

    Губернская  земская управа состояла из председателя и двух членов, избранных губернским земским собранием из числа гласных. Число членов с разрешения Министра внутренних дел могло быть увеличено до шести. Избранными могли быть не только гласные губернского земского собрания, но и другие лица, имеющие право участвовать в земских избирательных собраниях.

    Органами  уездного земства были земское собрание и земская управа, срок полномочий которых был три года.

    Уездное земское собрание состояло из земских  гласных и членов по должности  — председатель управления государственным  имуществом, городской голова уездного города и др. Председательствовал на собрании уездный предводитель дворянства.