Земское и городское самоуправление в России

Введение

    Местное самоуправление в своем развитии проходило множество стадий, и  как институт в разных странах  оформилось по-разному.

    Как особый институт, отличный от государственно-властных учреждений, самоуправление характеризуется  тем, что оно не входит непосредственно в структуру органов государственной власти. Однако это не означает, что государственные органы в пределах своей компетенции не вправе давать им указания по вопросам, связанным с их деятельностью, ибо грань между государственным управлением и местным самоуправлением регулируется государственными органами.

    Взаимоотношения государственных органов, решающих местные вопросы, и органов местного самоуправления определяются широкими формулами, позволяющими давать относительно вольную трактовку вопросам местного значения. Главное здесь в том, что никакой орган государственной власти не вправе вмешиваться в решения местным самоуправлением вопросов его исключительной компетенции, если, конечно, его деятельность осуществляется в соответствии с требованиями законности.

    Государственные органы не вправе приостановить или  отменить по мотивам нецелесообразности решение самоуправленческого органа. Но этот орган, как и любой субъект  права, обязан исполнять волю государства.

    Организация местного самоуправления строится на признании государством его автономии. Население вправе самостоятельно решать вопрос о том, кто именно будет представлять его в органах местного самоуправления. Органы государственной власти не могут образовывать органы местного самоуправления или назначать должностных лиц местного самоуправления. Население или его представители самостоятельно определяют структуру органов местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании.

    Согласно  Конституции Российской Федерации, управление в нашей стране осуществляется на различных уровнях – централизованном и местном. В Конституции прописаны и разграничение сфер управления на этих уровнях, при Государственной Думе создан Комитет по вопросам местного самоуправления. Однако, как показывает практика, не всегда еще местное самоуправление обеспечивает реализацию возложенных на него задач. С другой стороны, местное самоуправление часто очень зависит от центральной власти.

    Закономерен интерес к историческому опыту  земских учреждений в России. Вольно или невольно представители правящей элиты фетишизируют опыт и наработки западных демократий, искусственно пересаживая на отечественную почву часто чуждые ей формы местного самоуправления. Поиск путей реформированного государства настоятельно требует обращения не только к западноевропейскому, но и российскому опыту местного самоуправления.

    Органы  городского самоуправления дореволюционной  России являлись, наряду с земствами, одним из наиболее своеобразных институтов существовавшей тогда в стране политической системы. Они представляли собой попытку сочетания принципов самостоятельности и либеральных начал с жестким централизмом всего государственного аппарата. Элементы централизма особенно заметно сказались на деятельности органов городского самоуправления после принятия в 1892 г. нового Городового положения, что явилось частью проводимых в стране так называемых контрреформ, которые представляли кардинальный поворот в государственно-правовом развитии России. Эти правительственные мероприятия должны были нейтрализовать связанные с реформами 60—70-х гг. XIX в. неблагоприятные для самодержавия последствия. Именно контрреформы определили в конечном итоге меру уступок старого класса новому, величину шага, совершенного Россией по пути от монархии феодальной к монархии буржуазной. Указанные изменения в политической системе предопределили государственно-правовое развитие страны, по крайней мере, до первой российской революции, а органы местного самоуправления в том виде, какой они приняли в результате осуществления контрреформ 80-90-х гг. XIX в., просуществовали вплоть до 1917 г.

    Отсюда, вполне понятно, что изучение указанной  проблемы как на общероссийском, так  и региональном материале представляет значительный интерес в научном  плане. Исследование истории городского самоуправления позволяет выявить как общие, так и специфические черты в его организации и деятельности в дореволюционный период.

    Интерес к истории городского самоуправления связан не только со стремлением историков  более глубоко взглянуть в  прошлое, но и с сугубо практическими потребностями. На современном этапе российской истории не сняты проблемы поисков более рациональной организации местного самоуправления не только из-за недостатков, присущих нынешней системе, но и вследствие развития процессов урбанизации и усложнения задач, вставших перед муниципальными учреждениями. Поэтому исключительно актуальным является вопрос оптимизации деятельности органов местного самоуправления. Необходимо также с учетом современных реалий по-новому взглянуть на уже известные факты и события, чтобы преодолеть старые мифы и заблуждения и предотвратить рождение новых. Все сказанное выше - показатель актуальности и научной значимости темы.

    Целью этой работы является исследование сущности, становления и особенностей городского и  земского самоуправления в России.

    Объект  работы - Российская Федерация. Предметом  работы являются органы городского самоуправления. 
 

Земское и городское самоуправление в России в дореволюционной России

    Местное самоуправление, как самостоятельное  явление общественной жизни и институт гражданского общества зародилось в глубокой древности. Оно существовало как общинное самоуправление еще до государственно-организационного общества, прошло этапы античного мира, Средних веков и Нового времени. Начиная с конца XVIII в., и особенно в XIX в., местное самоуправление становится постоянным объектом теоретического научного осмысления, активно используется при проведении политических, административных и правовых реформ.

    Оптимизация деятельности органов местного самоуправления является важным направлением развития современной российской государственности. Идет поиск форм государственного правления и устройства, которые бы воплощали и совмещали в себе принципы централизма и местного самоуправления. Возможные модели искали до последнего времени преимущественно на Западе. Наш язык уже перенасыщен иноязычной терминологией: мэры, мэрии, префектуры, департаменты и т. п.

    Весь  ход событий свидетельствовал о  попытке приживить западную модель управления или, по меньшей мере, ее отдельные атрибуты к тому устройству власти, которое к настоящему времени изжило себя, — Советам народных депутатов.

    Между тем в тени остается тот факт, что в России в течение столетий эффективно действовали разнообразные  системы местного самоуправления, в  том числе в такой форме, как земство, которое отразило специфику российской действительности. Оно появилось в период гигантского общественно-политического перелома, в условиях, когда страна делала решающий поворот от феодализма к капитализму. Шаг в сторону буржуазной монархии неизбежно должен был повлечь за собой реорганизацию старой системы местного самоуправления, ее децентрализацию.

    Говоря  языком либеральной публицистики прошлого века, земства стали "цитаделью  оппозиции, колыбелью конституции, плацдармом парламентаризма", а земское либеральное движение сыграло не последнюю роль в русском освободительном движении. И это при том, что земства юридически не были наделены политическими функциями.

    В последние годы в России стал возрождаться интерес к земской системе  самоуправления. В ряде изданий были опубликованы обращения с призывом созвать Съезд народов России, восстановить земское движение, организовать земства и землячества, объединив их в Земский собор. Некоторые публицисты и общественные деятели, например А. Солженицын, считают, что это даст возможность объединиться, использовать свои способности, волю и образование для борьбы с чужими и чуждыми идеями, найти свой, русский, путь в истории. Вместе с тем земство было не настолько совершенным явлением, чтобы просто вернуться к нему. Задача настоящего параграфа — показать позитивные и негативные черты истории и предыстории местного самоуправления в России.

    Местное самоуправление в нашей стране имеет  глубокие корни, которые уходят в  догосударственные образования  восточных славян с их патриархальным самоуправлением. Византийский историк VI в. Прокопий Кесарийский отметил: "Славяне и анты не управляются одним человеком, но с давних времен живут в демократии, и потому у них счастье и несчастье в жизни считается делом общим". Коллективистские отношения членов первых общин, коллективная собственность на средства  производства,  жилище  и добываемую  пищу формировали уклад их жизни, определенные нормы самоуправления. В этих условиях субъектом местного самоуправления выступали род и племя. По своему характеру это было общинное самоуправление, основой которого были  производственный и территориальный факторы. Раскрывая производственно-территориальный характер общин, Б. Н. Чичерин подчеркивал их корпоративную сущность, указывал, что, с одной стороны, существовали территориальные общины — концы, улицы, с другой — сословные союзы: ремесленные цехи, купеческие гильдии, товарищества".

    В Древней Руси (дохристианский период) определились общие контуры местного самоуправления, его основы, формы, признаки, некоторые параметры взаимоотношений с центральной властью (старшие города, князья). Применительно к данному периоду Н. В. Постовой определяет местное самоуправление как непосредственное участие народа в местном внутреннем управлении, организованном на уровне общин, улиц, частей города, пригородов, базирующихся на основе собственного производства, собственности, выборности должностных лиц, зависимости от решении центральной представительной власти по определенному кругу вопросов, самостоятельности в решении задач местного значения.

    Согласно  теории "неолитической революции" — одной из концепций происхождения  и сущности государства и права  — самоуправление уже в первобытные  времена стало приобретать иерархический  структурированный характер. Значительные изменения в политической и социально-экономической сферах привели к организационному формированию таких институтов самоуправления, как вождь, совет старейшин, вече. Территориальной основой самоуправления являлась преимущественно вервь — сельская община, о которой упоминает Русская Правда — древнейший памятник права.

    Русские летописи отмечают традиции вечевых  собраний в древнейших городах. Так, в "Повести временных лет" указывалось, что восточные славяне сохранили  одну из наиболее важных традиций вечевого самоуправления — избрание (приглашение на княжение) главного должностного лица города — князя. С особым вниманием описали механизм функционирования веча авторы Новгородского "Начального свода".

    Русский вечевой строй для многих представителей русской интеллигенции второй половины XIX в. был идеалом демократии. Так, русский поэт середины XIX в. А. К. Толстой, автор известного романса "Средь шумного бала", иронизируя над современниками, писал: "Но до здравого русского вече вам еще, государи, далече".

    Именно в верховном органе власти — вече, в котором на равных основаниях участвовали все свободные жители города, нашел выражение демократизм Новгородской республики. Все существовавшие тогда органы — посадники, тысяцкие, владыки, боярский совет — наделялись полномочиями по решению веча, обращались к вечу за утверждением важнейших дел и могли быть отстранены от власти волей веча. Жители города были политически активны и реально причастны к управлению. Сохранение древнего вечевого строя, институтов народного самоуправления даже и при том искажении их существа, которое явилось следствием феодальных порядков, и утверждение фактического господства боярско-купеческой верхушки, — справедливо подчеркивает О. В. Мартышин, — содействовало высокому развитию материальной, духовной и политической культур, воспитывало чувство свободолюбия и гражданственности и представляет собой неоценимый вклад Новгородской земли в историю государства и права нашей страны.

    Вечевая структура соответствовала структуре  административно-территориального деления и находилась в определенной соподчиненности. Каждый край русской земли, по выражению И. Д. Беляева, был союзом общин, его населявших, или большим миром, состоявшим из союза малых миров, населенных на его земле и ему подчиненных, а вся русская земля была общим русским миром.

    Раскрывая вопрос о соотношении местного самоуправления с государством в тот период, В. П. Безобразов обращал внимание на то, что местное общинное самоуправление можно рассматривать в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входило как органическая часть единого целого.

    Другой  исследователь, К. С. Аксаков, указывает  на то, что "община соблюдала себя, не смешивалась с государством, хотя признавала его необходимость".

    Итак, X—XII вв. характерны дальнейшим становлением институтов городского самоуправления. Наиболее развитой формой городского самоуправления в России стало корпоративное (сословное) самоуправление. Оно являлось вольностью, которой пользовались в этот период преимущественно купеческие и ремесленные организации. В Новгороде возникла одна из первых купеческих организаций в Европе. Купеческие гильдии в силу большого количества городов в Древней Руси (а их в домонгольской Руси насчитывалось более 300) представляли собой мощную силу в истории самоуправления. Гильдии были замкнутыми организациями, основу их деятельности определяли уставы. Устав Ивановской организации (Новгородское купечество) провозглашал ее независимость в решении собственных дел от боярства, возглавляемого посадником. Купеческие гильдии сохраняли свою внутреннюю автономию.