Земское и городское самоуправление в России

    В качестве субъекта городского самоуправления формируется объединенная торгово-промышленная аристократия. Согласно договору князя  с городом за последним сохранялось  право использовать эталоны торговых мер и весов, городу передавались полномочия взимать отдельные пошлины. За представителями городского торгово-ремесленного населения закреплялось право на участие в управлении двумя новгородскими церквями как хозяйственными и политическими учреждениями. Должностными лицами самоуправления были сотские — руководители городских организаций ремесленников, мелких торговцев и земледельцев; старосты — руководители купеческих организаций. Наряду с купеческими гильдиями возникали ремесленные организации. В наиболее завершенном виде вече, посадник, тысяцкий, сотские, старосты как субъекты самоуправления оформились в Новгороде и Пскове. В условиях феодальной раздробленности институты самоуправления трансформировались в государственные органы аристократической боярской республики.

    Крестьянское  самоуправление постепенно приобрело  сословный характер. По мнению В. О. Ключевского, оно, в основном, развивалось  как "мир" ("крестьянский мир"). Система крестьянского самоуправления включала собрание (сход), в компетенцию которого входило решение вопросов о податях и повинностях, выборы старосты. Староста как главное должностное лицо развертывал подати и повинности по крестьянским домам, раздавал по приговору схода пустые участки новым поселенцам, помогая им также в получении льгот, собирал арендную плату, отстаивал в суде мирскую землю от захватов и притязаний и интересы общества в целом.

    После ликвидации ордынского ига на Руси (1480 г.) происходило усиление центральной  государственной власти. Российская государственность в этот период определяется как сословно-представительная монархия. Важное значение имело взаимодействие верховной власти и сословной посредством советов Всея Земли (земских соборов) и челобитной деятельности. По образному выражению П. Н. Милюкова, "у нас центральная политическая власть закрепила под собой военно-служилый класс... а этот служилый класс закрепил за собой крестьянство". По мере "собирания" русских земель в состав Московского государства входят множество бывших удельных княжеств, "вольных" городов, областей, земель. И входят они со своим укладом, своим общинным правом, уставом, которые становятся частью общегосударственного права. Представительство на земских соборах осуществлялось на сословно-земельных началах. В рамках государства действовал центральный орган, ведающий вопросами земщины, — Земской Двор, или Земской Приказ, и осуществлявший надзор за всеми местными делами.

    Положение верховной власти оставалось незыблемым, тогда как способы управления, в том числе и самоуправления, менялись в зависимости от исторических условий, положения сословий. Зачастую в истории России развитие самодержавия и самоуправления шло одновременно и параллельно; самоуправление тесным образом связано с уездами (провинциями) как частями административно-территориального деления. Следует отметить неравенство уездов и их различные наименования — уезд, земля, царство. Постепенно земли распадаются на составные части, которые, становясь областями государства, выделяются в особые управления — волости, создаются также особые территориальные единицы — станы, трети, четверти.

    Местное самоуправление приобрело новое  значение в период становления и  развития Русского централизованного  государства (XV—XVI вв.). Реформы Ивана IV Грозного были вызваны обстановкой  острой политической борьбы, что обусловило создание губных и земских органов, так как "в станах и волостях чинятца разбои и татьбы великие, села и деревни разбивают, волокита велика".

    Правовую  основу самоуправления определили губная (30-е гг. XVI в.) и земская (1555—1556 гг.) реформы, в результате которых городское население включилось в процесс формирования выборных органов местного самоуправления (губные и земские избы). Их создание в значительной степени стало результатом совершенствования системы суда и розыска за счет участия местного Населения, представители которого — "добрые" или" «лучшие» люди с конца XV в. стали привлекаться к осуществлению суда. Белозерская уставная грамота 1488 г., а затем Судебник 1497 г. закрепили эту практику, запретив должностным лицам местной, администрации (наместникам и волостелям) вершить суд без выборных представителей дворянства и верхушки тяглого населения. Это касалось, прежде всего, рассмотрения наиболее важных и опасных для государства дел. Уставная грамота Белозерска запрещала также наместникам и их слугам взимать пошлины и "корм".

    Эта функция возлагалась на сотских, которых избирало население административно-территориальных  единиц — сотен. Белозерская таможенная грамота 1497 г. свидетельствовала о  развитии городов и самоуправления в них. Для сбора пошлин "лучшая часть посадского населения и черносошного крестьянства избирала из своей среды целовальников, излюбленных голов и старост".

    Широкое распространение губных органов  зафиксировала Псковская летопись 1541 г. и подтвердил Судебник 1550 г., разграничивший полномочия наместников и губных изб. В губных грамотах этого времени регламентировались определенные требования к кандидатам, избираемым на должность старост: прожиточность (т.е. определенная мера состоятельности), грамотность и благонадежность. Должностные лица в органы земского самоуправления в соответствии с реформой избирались только из "лучших" людей, т. е. из среды дворян, посадского населения и зажиточных слоев черносошного крестьянства. Позднее эти нормы были закреплены в Соборном уложении 1649 г. К середине XVI в. органы губного и земского самоуправления функционировали как минимум в 160 городах России (без учета Украины и Сибири), а к середине XVII в. — в 226 городах.

    Становление губного и земского самоуправления осуществлялось путем жалования уставных грамот отдельным административно-территориальным единицам.

    Губные  и земские избы являлись зачаточными  формами местного территориального самоуправления. Характерно формальное сходство с аналогичными процессами в европейских странах, где "вольные права" городам жаловались властью монаршей или феодальной. Уставные грамоты в содержательной части, в основном, совпадали с хартиями вольностей, регламентируя порядок формирования, состав, систему, а также компетенцию отдельных органов и должностных лиц, ответственность последних в случае неисполнения ими своих обязанностей. Особенностью русского права была более подробная характеристика полицейских и судебных функций.

    Новоторговый  устав, принятый 22 апреля 1667 г., предоставил  купечеству и торговым людям право избирать из своей среды "гостя с товарыщи", в компетенцию которых входили внешнеторговые дела. Под страхом наказания они должны были следить за соблюдением законов о торговле, оберегать торговых людей от разорения и "радеть" о поступлении таможенных сборов в казну. Они занимались не только организацией торговли, но и судом. Одновременно ограничивалась компетенция воевод — основных должностных лиц царской администрации — в отношении торговых людей.

    Дальнейшее  оформление торгово-ремесленного и промышленного населения" страны в самоуправляемое сословие обусловили реформы Петра I. В 1699 г. была создана Бурмистерская палата (Ратуша). В ее состав вошли бурмистры, которые избирались посадским населением, прежде всего купечеством. Палата объединила управление посадскими и торговыми людьми. На местах аналогично создавались земские избы.

    Более крупный прорыв был осуществлен  реформой городского самоуправления 1718—1724 гг. В соответствии с ней были созданы магистраты как органы управления определенной общественной территориальной единицы — города. Городское сообщество было формально признано субъектом местного самоуправления. Как общегородские органы магистраты должны были заниматься устройством школ, сиротских и смирительных домов, госпиталей и бирж, благоустройством города, оберегать город от пожаров, пристраивать "гуляк и нищих", осуществлять государственные сборы и контролировать уплату пошлин, рассматривать менее значительные гражданские и уголовные дела. В 1734 г. города получили реальные возможности добиться для горожан финансово-экономической самостоятельности, независимости от органов государственной власти в данной области.

    Формирование  сословных (прежде всего дворянских и городских) органов местного самоуправления во второй половине XVIII в. проходило в обстановке подготовки и обсуждения многочисленных проектов государственного переустройства. Среди них — "Представление учреждений законодательной, судительной и наказательной власти в Российской империи" профессора Московского университета С. Е. Десницкого (1768). Необходимо отметить его вклад в развитие муниципальной теории: была сделана попытка определить функциональное содержание и компетенцию местного самоуправления. Среди субъектов местного самоуправления особая роль отводилась купцам, мещанам, свободным крестьянам-собственникам, а также представителям университетов и разных корпусов, училищ, науки и художеств".

    Раскрывая соотношение самоуправления и государства  в период 1497—1785 гг., исследователи  отмечают, что оно не имело устойчивого характера, так как отсутствовала собственная четкая модель построения общества и управления им. Центральная власть мало уделяла внимания восстановлению былой мощи земщины.

    "Государственные  деятели, — отмечает Э. Н.  Берендтс, — слабо представляли  себе, что цели общего государственного управления достигаются тогда, когда государство признает за местными учреждениями, предприятиями, общинами значение не механического административного подразделения, а значение живого организма. Местное самоуправление достигает всех своих целей только тогда, когда оно будет основано на участии в управлении не искусственно созданных групп местного населения, а опять-таки жизненных организмов, члены которых связаны прочно общностью экономических, духовных и нравственных интересов".

    Местное самоуправление все больше формируется  сверху. Централизованная политика осуществлялась через Земский собор, впервые  созванный в 1549 г. В него входили  Боярская дума, Освященный собор —  представители высшего духовенства, дворянства, купечества, верхушка посада, т. е. представители местной власти входили в центральное учреждение. Идея централизации государства, поддержанная Земским, а затем Стоглавым собором (Собор Русской церкви), была закреплена в Судебнике 1550 г. Тем самым начался процесс усиления государственной власти и ослабления власти местной.

    Значительный  ущерб местному самоуправлению нанесла  опричнина, введенная Иваном Грозным  в 1565 г. Это был период дезорганизации управления, уничтожения самостоятельности  и инициативы граждан в решении местных дел.

    В период "великой смуты" именно городские и сельские общины сыграли  решающую роль в освобождении земли  Русской от самозванцев. Неслужилые люди, отодвинутые прежней централизацией на задний план, теперь опять выступили  вперед и приняли непосредственное участие в делах государственного управления; голос общества снова занял свое место в общем деле государства. "С 1613 г., во всепродолжение царствования Михаила Федоровича, — пишет И. Д. Беляев, — все важные государственные дела решались по указу государства и по соборному приговору, так что власть государя стояла рядом с властью общества, с властью всей Русской земли, почти постоянно присутствовавшей на земских соборах в Москве в лице своих выборных людей".

    В последующем, при царствовании Петра I, наблюдается подчинение местного самоуправления администрации, что вновь привело к разрыву государства и общества, самоуправленческие начала были удалены от государственных дел. Не увенчалась успехом попытка, предпринятая в 1720 г., возобновить взаимодействие государства и местного самоуправления.

    Какого-либо системного нормативного акта, регулирующего  местное самоуправление, в тот  период издано не было. И только в  конце XVIII в. местное самоуправление впервые получило свое закрепление  в специальном законодательстве.

    Правовую  основу развития дворянского и городского самоуправления определили "Грамота  на права вольности и преимущества благородного российского дворянства" и "Грамота на права и выгоды городам Российской империи", изданные указами Екатерины II в 1785 г. Представительным органом дворянского самоуправления, стало Собрание. В его состав входили все дворяне, имевшие имения на данной территории и достигшие 25-летнего возраста. Собрание избирало предводителей дворянства сроком на три года; их кандидатуры подлежали утверждению губернатором (на уровне уезда) или представителем царской власти в губернии при избрании губернского предводителя дворянства. Дворяне получили право обсуждать и давать представления по "вопросам общественной пользы" местным властям, центральным государственным органам, государю императору. Собрание также избирало заседателей в сословные суды губерний и полицейских должностных лиц земской полиции. Отношения органов дворянского самоуправления с органами государственной власти строились исходя из принципа административного контроля со стороны государства за организацией и деятельностью органов дворянского самоуправления.