Устав муниципального образования

Важная социальная роль муниципальных  органов обусловлена также государственной политикой РФ. Государство заинтересовано в том, чтобы большинство вопросов развития образования, здравоохранения и культуры, жилищного и коммунального хозяйства, социально-бытового обслуживания населения и ряд других решались на уровне органов местного самоуправления. Последние, таким образом, выполняют основную задачу — обеспечивают комплексное решение вопросов обслуживания населения и достижения тем самым политической и социальной стабильности.

Однако, решая специфические  местные проблемы, органы                                                                                                                                           местного самоуправления должны учитывать  приоритеты государственной политики: улучшение демографической ситуации, предотвращение обнищания населения и минимизация отрицательных последствий безработицы, особенно в слаборазвитых регионах, сдерживание процесса имущественного расслоения в более «бедных» и наиболее «богатых» регионах.

Закрепление в международном  праве понятия местного самоуправления в значительной степени повлияло на формирование представлений о местном самоуправлении в национальном законодательстве. Возрождение в СССР (РСФСР) местного самоуправления в начале 90-х гг. XX в. Сопровождалось, как правило, использованием в нормативных правовых актах определений достаточно близких по смыслу к общепринятым в европейском сообществе. В частности, уже в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г. Подчеркивалось, что местное самоуправление призвано обеспечивать самостоятельное решение населением административно-территориальных образований всех вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды, а также реализацию прав и свобод граждан.

Более близкое к принятому  европейским сообществом определение закрепил Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г.: «Местное (территориальное) самоуправление в РСФСР — система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР» (ст. 1).

Выявление сущности понятия  «местное самоуправление» было продолжено в ходе подготовки проекта Конституции  РФ 1993 г. И разработки проекта Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Автор одного из первых учебных пособий по муниципальному праву В.И. Фадеев предложил рассматривать местное самоуправление в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, как право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами и как форму, способ организации и осуществления населением власти на местах⁵. Такой системный подход к определению местного самоуправления отличал и других исследователей права.

М.В. Баглай и Б.Н. Габричидзе, расширяя понятие местного самоуправления, дополнили перечень его существенных признаков определением местного самоуправления как системы, состоящей из совокупности демократических организациАх форм (выборов) и институтов прямой (непосредственной) демократии (референдумов), других форм прямого волеизъявления, а также указанием на то, что посредством выборных и других органов местного самоуправления реализуются его цели, задачи и функции⁶.

Принятие Конституций  РФ ознаменовало определенный рубеж  в понимании местного самоуправления. В 1995 г. Конституционное положение было конкретизировано законодателями в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:         

«1. Местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и  под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно  или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

1. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации» (ст. 2).

Однако, как в период разработки Федерального закона, так и после  его принятия дискуссии активно  продолжались. И.И. Овчинников, анализируя значение местного самоуправления в системе народовластия, предложил трактовать понятие местного самоуправления в двух аспектах: во-первых, как «право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами»; во-вторых, как «одну из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который вместе с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали)»⁷.

Таким образом, местное самоуправление — это:

• основа конституционного строя России;

• форма народовластия;

• право населения муниципального образования на самоуправление;

• самостоятельная  деятельность  населения муниципального образования, признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ, а также предполагающая ответственность;

• наличие   собственной   компетенции   —   вопросов местного значения;

• сочетание   прямой   (непосредственной)   и   представительной демократии;

• организация власти с  учетом интересов населения муниципального   образования,   его   исторических   и иных местных традиций.

Анализируя данное определение, важно подчеркнуть, что наиболее важная сущностная характеристика заключается  и признании местного самоуправления как неотъемлемого права населения муниципального образования. Это положение было, в частности, подтверждено и Конституционным Судом РФ в постановлении от 30 ноября 2000 г. Конституционный Суд А, отметив, что часть 4 ст. 81 Устава (Основного Закона) Курской области предусматривает возможность самостоятельного и добровольного отказа населения от реализации права на организацию местного самоуправления и таким образом допускает возможность упразднения местного самоуправления на территории отдельного муниципального образования и его замену органами государственной власти, подчеркнул, что право проживающих на территории муниципального образования граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.

Местное самоуправление может  осуществляться в рамках небольших территориальных единиц и в границах достаточно крупных территорий. В дореволюционной России, например, оно осуществлялось и на уровне уезда, и на уровне губернии. Причем, наряду с уездными и губернскими земскими органами самоуправления действовали уездные и губернские органы государственного управления. Среди трудностей и противоречий современного этапа становления местного самоуправления следует выделить проблему территориальной основы местного самоуправления. Еще античными мыслителями (Аристотель, Платон) и Ф. Аквинским было сформулировано правило, согласно которому, государство не должно быть ни слишком большим, ни слишком маленьким.

Установление административно-территориального деления государства традиционно находилось в ведении высших органов государственной власти. Конституция РСФСР относила определение порядка решения вопросов административно-территориального устройства страны к ведению высшего органа государственной власти России — Съезда народных депутатов РСФСР. Президиум Верховного Совета РСФСР, основываясь на законодательных актах, закрепляющих его компетенцию, решал вопросы образования районов, отнесения городов к различным категориям подчиненности, наименования и переименования населенных пунктов по ходатайствам краевых, областных Советов или их исполнительных комитетов.

Закон РСФСР «О местном  самоуправлении в РСФСР», основываясь на праве Федерации устанавливать общие принципы административного деления, сохранил, по существу, в целостности ту территориальную основу местных органов власти, которая существовала и действовала на территории РСФСР. Закон не допускал возможности осуществления местного самоуправления на каких-либо иных территориях. Вместе с тем, Закон уже не использовал понятия «город районного подчинения», «город областного подчинения», устанавливая в целом единую компетенцию для всех городских поселений.

В начале 90-х гг. на территории РСФСР насчитывалось более 40 тыс. муниципальных образований, в том числе: 2070 поселков городского типа, 1067 городов, в том числе 2 города федерального значения, 1867 районов. Но уже в этот период, особенно активно после роспуска местных Советов, осуществлялась политика по укрупнению территорий муниципальных образований. Так, если осенью 1993 г. Существовало 28 тыс. выборных органов местного самоуправления, то к 1997 г. Осталось только 8 тыс.

Конституция РФ в ст. 131 закрепила  три важнейшие нормы, которые определили территориальные основы местного самоуправления:

1. Местное самоуправление  осуществляется в городских, сельских  поселениях и на других территориях;  законодатели, выделив в качестве  основного уровня осуществления  местного самоуправления в РФ  — городское или сельское поселение,  не стали жестко определять  необходимость осуществления местного самоуправления на иных уровнях.

2. Территориальные основы  местного самоуправления определяются с учетом исторических и иных местных традиций.

3. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Таким образом, Конституция  РФ в качестве основания для установления территориальной основы местного самоуправления признала административно-территориальный принцип, особое значение придав городским и сельским поселениям и допустив возможность осуществления местного самоуправления на других территориях. Все административно-территориальные единицы, осуществляющие право на самоуправление, получили наименование муниципального образования.

Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» конкретизировал данные конституционные положения. Прежде всего, закон разграничил компетенции отдельных органов государственной власти и органов местного самоуправления в определении территориальных основ местного самоуправления. К компетенции органов государственной власти РФ наряду с определением общих принципов территориальной организации местного самоуправления и контролем за их соблюдением было отнесено также регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, городах федерального значения.

Органы государственной  власти субъектов РФ принимают и  изменяют законы, определяющие территориальные  основы местного самоуправления в регионе, территории муниципальных образований; регулируют законами особенности, в том числе территориальной организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций; устанавливают и изменяют порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, устанавливают и изменяют их границы и наименования; имеют право проявить инициативу установления и изменения границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований.

Субъекты РФ не могут устанавливать  требования, которые ограничили бы право населения муниципального образования на определение территориальных  основ местного самоуправления. Это  положение стало предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области. Конституционный Суд РФ, подтвердив, что субъект РФ вправе определять порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований, в том числе и путем установления принципов, влияющих на выбор территории муниципального образования, вместе с тем, подчеркнул, что такие принципы не должны являться ограничительными условиями организации и осуществления местного самоуправления. Между тем, установленные в ч. 1 ст. 82 Устава (Основного Закона) Курской области принципы (определение территориального устройства исходя из максимальной эффективности решения социально-экономических вопросов местного значения; наличие производственной, коммуникационной и социальной инфраструктур, обеспечивающих решение вопросов областного и местного значения; наличие материально-финансовых ресурсов для осуществления деятельности органов местного самоуправления и обеспечения государственных минимальных социальных стандартов жителям муниципального образования и др.) в силу неопределенности содержания допускают их интерпретацию в качестве условий, ограничивающих по усмотрению органов государственной власти Курской области и вопреки волеизъявлению населения, выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Конституционный Суд РФ Постановлением от 30 ноября 2000 г. Признал такие принципы не соответствующими Конституции РФ.

К ведению местного самоуправления относится образование, объединение, преобразование или упразднение внутригородских муниципальных образований, установление или изменение их территорий. Эти вопросы решаются с учетом мнения населения соответствующих территорий представительным органом местного самоуправления. Кроме этого, население муниципального образования и органы местного самоуправления также, как органы государственной власти субъектов РФ, могут проявить инициативу установления и изменения границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении преобразовании или упразднении муниципальных образований.

Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» в ч. 1 ст. 12 усилил ключевое значение городских и сельских поселений  в системе муниципальных образований, предусмотрев, что «население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления». Федеральный закон допускает ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления только на отдельных территориях федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства.