Структура органов местного самоуправления в России

Если при выборе избирательной системы будет осознанно поставлена задача формирования органа, отражающего интересы местного сообщества в целом и способного разработать проект развития муниципального образования, учтены демографические, социально-политические особенности и величина территории муниципального образования, организационная модель местного самоуправления, а также качественный состав электората и (предположительно) кандидатского корпуса, создаются необходимые объективные предпосылки для формирования в результате выборов дееспособного конструктивно ориентированного представительного органа местного самоуправления. 

6. Принципы построения  структуры органов местного самоуправления 
 

Любая управленческая деятельность подразумевает под  собой наличие ряда обязательных элементов. 

Прежде всего, она сопряжена с этапностью ее осуществления и видами принимаемых управленческих решений. 

С точки зрения этапности нам необходимо выделить следующие этапы: 

Ш Аналитический  этап. На котором происходит анализ проблемы, вычленяются возможные  пути ее решения. 

Ш Этап постановки задачи. На этом этапе происходит вычленение приоритетов деятельности. 

Ш Этап принятия управленческого решения. На этом этапе  определяется технология и алгоритм решения задачи, устанавливаются  конечный и промежуточные результаты. 

Ш Этап исполнения решения. В ходе этого этапа происходит конкретная деятельность по реализации управленческого решения. 

Ш Этап оценки результатов. В ходе этого этапа проводится анализ результатов деятельности с  точки зрения соответствия, полученных результатов, и сам этот этап предшествует очередному аналитическому этапу и новому циклу. 

Из приведенного выше перечня этапов становится понятным, что при построении структуры  управления муниципальным образованием необходимо учитывать то обстоятельство, что все эти этапы должны быть структурно обеспечены в ходе управленческой деятельности. 

Не менее важным является и то, что управленческие решения напрямую зависят и от вида или характера принимаемых  решений. 

Другими словами, каждое структурное подразделение  должно четко осознавать пределы своей компетенции и специфику принимаемых управленческих решений. 

Исходя из вышеизложенного, можно сделать следующие выводы, что структура управления муниципальным  образованием должна обеспечить: 

Ш процесс формирования и исполнения управленческих решений на всех этапах цикла; 

Ш комплексность  и внутреннюю координацию деятельности всех структурных подразделений; 

Ш завершенность  и поступательность развития. 

С этой точки  зрения и сформулированы принципы, перечисленные ниже. 

Принцип целевой ориентации муниципального образования 

Развитие любого муниципального образования, как и  его возникновение, базируется на определенных целях совместной деятельности. 

Умение грамотно определять и устанавливать цели развития является наиболее важным и значимым элементом управления. 

Первичное определение  целей и задач деятельности муниципального образования происходит при формировании самого муниципального образования  посредством определения компетенции  муниципального образования. 

Исходя из общественно-государственной природы местного самоуправления, существуют два основных способа наделения органов местного самоуправления: 

Ш возложение определенных обязанностей со стороны государства 

через закон. Это  право реализовано в статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; 

Ш возложение определенных обязанностей со стороны населения  через уставы муниципальных образований. 

Таким образом, происходит процесс формирования границ целеполагания или определяются сферы ответственности органов местного самоуправления перед государством и населением. 

В рамках этих границ и происходит формирование приоритетов  как с точки зрения их значимости, так и с точки зрения временных  характеристик. 

Соответственно, данным приоритетам и должна формироваться структура, как органов исполнительной власти, так и внутренняя структура представительного органа местного самоуправления. 

Приведу несколько  примеров использования данного  принципа. В ряде столиц субъектов  РФ сегодня осуществляется активная деятельность по несвойственной на первый взгляд для них функции - осуществления взаимодействия с сельхозпроизводителями. 

Однако наличие  агроотделов обусловлено тем, что, как правило, на территории пригородных  зон располагаются объекты сельхозпроизводства, находящиеся в ведении города, горожане имеют дачные участки, в городе осуществляется переработка сельхозпродукции. 

Не менее интересными  являются и ряд структур, сформированных муниципалитетами моногородов, так  в городах-наукоградах формируются органы, обеспечивающие условия для деятельности фундаментальной науки, хотя ясно, что эти функции отнесены компетенции федерального уровня государственного управления. 

Сама постановка задач, решаемых органами местного самоуправления, напрямую зависит от особенностей муниципального образования. 

Поэтому крайне важно отслеживать изменения, происходящие в условиях хозяйствования и жизни  на территории муниципального образования. 

Принцип горизонтального  разделения функций 

Как уже указывалось выше, функции, исполняемые органами местного самоуправления, достаточно различны. 

Не случайно в Федеральном законе «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается многовариантность  построения структур органов местного самоуправления. 

Причем разделение функций проводится как по вертикали, так и по горизонтали. 

Под разделением  функций по горизонтали мы подразумеваем  разграничение функций между  органами и должностными лицами одного уровня. Спектр возможного разделения функций достаточно широк. 

Так, традиционная для нашей страны схема разграничения  функций предусматривает деление  их на представительные и исполнительные. 

В дореволюционной  России предусматривалось разделение на представительные, распорядительные и исполнительные (Городская Дума, Городская Управа и городской управляющий), уже сегодняшний опыт показывает, что возможно вычленение в качестве отдельных контрольных функций и ряда других. 

Подобное вычленение функций и закрепление их за конкретными органами определяется населением муниципального образования и закрепляется в уставе. 

Хотелось бы сделать лишь ряд принципиальных замечаний по этому поводу. 

1. Разграничение  функций не обязательно должно  подразумевать создание под каждую  из функций отдельных органов. Так, английская комиссионная система подразумевает, что руководство исполнительными структурами осуществляют выборные муниципальные политики, являющиеся одновременно членами представительного органа. В связи с этим в Федеральном законодательстве предусмотрено лишь одно ограничение - это обязательность наличия представительного органа. 

2. Детальное  разграничение функций и создание  отдельных органов для их исполнения  является, прежде всего, механизмом  взаимного контроля за их деятельностью. 

И, следовательно, должно применяться, прежде всего, в  крупных муниципальных образованиях, где существует достаточно многочисленная и сложная управленческая система. 

Для небольших  муниципальных образований вполне применима схема, при которой  эти функции группируются, а иногда и рассматривается возможность непосредственного осуществления ряда функций самим населением муниципального образования. 

Приведенные выше замечания касались, прежде всего, структур первого уровня, прежде всего, относились к разграничению функций между органами местного самоуправления. 

Однако не менее  важным является разграничение функций  во внутренней структуре самих органов  местного самоуправления. 

Рассмотрим это  на примере организации деятельности исполнительного органа местного самоуправления. 

Функционально этот орган обязан осуществлять: 

Ш исполнительно-распорядительные функции; 

Ш готовить предложения  по комплексному социально-экономическому развитию территории муниципального образования, местному бюджету и иным вопросам, отнесенным к ведению представительного и иных органов местного самоуправления. 

В связи с  этим крайне важно, прежде чем приступать к планированию структуры данного  органа, проследить его место и  роль на каждом этапе принятия управленческого  решения. 

Если мы проведем такой анализ, то получим некую классификацию структурных подразделений администрации с точки зрения организации и целей их деятельности. 

Структурные подразделения, деятельность которых охватывает весь комплекс вопросов, отнесенных к ведению  муниципального образования, можно определить как структурные подразделения общей компетенции. 

Прежде всего, к ним следует относить подразделения, осуществляющие функции финансового  и экономического планирования, а  также различные аналитические  и контрольные структурные подразделения администрации. 

Другая группа подразделений построена по отраслевому  принципу, и к их ведению должны быть отнесены вопросы, связанные с  конкретными отраслями городского хозяйства и управления. 

Их можно определить как отраслевые структурные подразделения администрации (управление жилищного хозяйства, транспортный отдел и др.). 

Следующую группу составляют подразделения, не обладающие собственной компетенцией и выполняющие  функцию сервисного обслуживания структур, отнесенных нами к двум первым группам. 

Это вспомогательные  службы и подразделения (аппарат  мэра и Совета, служба делопроизводства и др.). 

При планировании структуры управления крайне важно  определить, к какому типу структурных  подразделений относится та или  иная функция, поскольку от этого зависит как проведение кадровых расстановок, так и дееспособность самого структурного подразделения. 

К сожалению, сегодня  при построении структур управления часто нарушается этот принцип, так, как правило, в несколько гипертрофированной роли начинают выступать вспомогательные службы, которые зачастую наделяются несвойственными им функциями отраслевого структурного подразделения. 

Немаловажно и  то обстоятельство, что сама система  работы этих подразделений крайне различна. 

Так, например, интересы отраслевых отделов в ходе бюджетного процесса зачастую противоположны интересам отделов общей компетенции. 

И если построение отраслевых структур по принципу единого  заказчика целесообразно (поскольку  они имеют отношения, прежде всего, с муниципальными предприятиями и учреждениями), построение по этому принципу отделов общей компетенции вообще невозможно. 

Но, пожалуй, самые  серьезные нарушения в разделении функций по горизонтали присущи  в сфере разработки принятия и  исполнения бюджета. 

Так, как правило, в структурах администраций финансовым и бюджетным планированием, исполнением и контролем за исполнением бюджета занимается один и тот же орган - финансовый отдел или управление, что приводит к смешению функций и сводит роль этого органа к роли бухгалтерии, что снижает эффективность расходования средств. 

Принцип вертикального  разделения функций 

Кроме горизонтальных отношений, возникающих между органами местного самоуправления, значительную роль имеет система вертикального  взаимодействия. 

Поскольку на территории муниципального образования существует ряд иных структур, без которых немыслимо управление муниципальным образованием.