Структура органов местного самоуправления в России

Эта модель основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и исполнительных функций. 

При этом избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных  подразделений местной администрации. 

Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица. 

Модель «мэр - собрание» 

Если выбор  одной из вышеуказанных моделей  определяется в основном социально-политическими  условиями и не в очень сильной мере зависит от объекта управления, то модель «мэр - собрание» может быть рекомендована только для малых поселений, где функции представительного органа может осуществлять непосредственно население. 

В более распространенной отечественной терминологии эту модель следовало бы назвать «староста - сельский сход». 

Единственным  выборным лицом здесь является мэр (староста), который и осуществляет полномочия всех органов местного самоуправления, за исключением утверждения местного бюджета, отчета о его исполнении и контрольных полномочий. 

При этом в случае необходимости может формироваться  и небольшой аппарат управления, во всяком случае, назначаться или  выбираться казначей. 

Приведенными  моделями не исчерпывается все многообразие организационных структур муниципального управления, но на их основе могут быть построены различные модификации и «гибридные» модели (сочетающие отдельные особенности базовых). 

Важно, что базовые  модели организационных структур местного самоуправления позволяют путем  выбора из небольшого числа, практически доказавших свое право на существование вариантов принять за основу один из них и применительно к конкретным условиям развить его до полной структуры органов управления муниципальным хозяйством. 

5. Образование  органов местного самоуправления 
 

Выбор одной  из моделей организации местного самоуправления есть только первый шаг  в формировании организационной  структуры местного самоуправления. Следующим шагом должно быть определение процедур формирования каждого из органов, входящих в общую систему. 

Для различных  органов местного самоуправления процедуры  будут отличаться, что обусловлено  разной природой органов, разделением  между ними исполняемых функций  и другими немаловажными обстоятельствами. 

Будут отличаться процедуры формирования органов и в зависимости от выбранной организационной модели. 

К основным принципам  местного самоуправления относится  наличие представительного органа. 

Поэтому вопросы  выборов будут рассматриваться  по отношению к формированию именно этого органа, хотя есть возможность появления и других выборных органов местного самоуправления. 

Сопоставим также  две возможные формы выборов  мэра, поскольку это выборное должностное  лицо местного самоуправления, скорее всего, будет существовать повсеместно. 

Целесообразность  использования одной из избирательных систем при выборах представительного органа местного самоуправления определяется, прежде всего, его ролью в общей системе органов местного самоуправления, которая была определена ранее как проектная. 

Применяемая избирательная система должна обеспечивать решение двух задач, связанных с этой ролью: постоянного взаимодействия представительного органа с населением и выражения общего интереса населения муниципального образования. 

Поэтому при  рассмотрении каждая избирательная  система будет оцениваться с точки зрения решения этих задач. 

Самой известной  и длительное время применяемой  в России является мажоритарная система  выборов в одномандатных избирательных  округах. 

Преимущество  ее в том, что избранные по этой системе депутаты наиболее приближены к своим избирателям, хорошо знают свои избирательные округа, интересы жителей этих округов. 

В свою очередь  избиратели округа знакомы со своими депутатами, их личностными и политическими  качествами. Основным же недостатком  такой избирательной системы является отсутствие у сформированного на ее основе представительного органа местного самоуправления единого проекта развития муниципального образования, так как каждый депутат будет стремиться в первую очередь к решению проблем избирателей своего округа. 

Пропорциональная  избирательная система, основанная на выборе списков избирательных  объединений, ослабляет личные связи  и персональную ответственность  депутатов перед своими избирателями. 

Но эта система  наиболее приспособлена для решения  главной задачи представительного органа - выражения общего интереса избирателей, разработки целостного проекта развития муниципального образования. 

Проблема применения этой системы в России состоит  в неразвитости политической структуры  общества, отсутствии устойчивых избирательных объединений на муниципальном уровне. 

Отметим также, что обсуждая достоинства и недостатки пропорциональной избирательной системы  применительно к муниципальным  выборам, мы имеем в виду не столько  чисто политические избирательные  объединения, сколько так называемые «муниципальные (или ратушные) партии». 

Этим термином принято обозначать объединения  избирателей в муниципальных  образованиях на основе общности взглядов в отношении предпочтительных путей  развития муниципального образования. 

Названные основные избирательные системы обладают еще целым рядом менее существенных достоинств и недостатков, отметим  самые значимые. 

По мере проявления негативных качеств избирательных  систем разрабатывались их модификации, позволяющие сгладить отрицательные стороны каждой из них. 

В настоящее  время применяются смешанные  системы, при которых часть депутатов  избирается по мажоритарной системе, а  другая часть - по пропорциональной. 

В некоторых  странах получила распространение  ротация депутатов представительных органов местного самоуправления, позволяющая за счет периодических выборов только части состава представительного органа сохранять преемственность власти. Так же широко известны выборы по много - и маломандатным округам. 

Как уже было отмечено, основным критерием при выборе той или иной избирательной системы следует считать возможность формирования на ее основе органа, максимально отражающего общие интересы жителей муниципального образования. 

С этой точки  зрения в качестве базовой имеет  смысл рассматривать пропорциональную избирательную систему, но применять ее только там, где для этого существуют необходимые условия - прежде всего в тех муниципальных образованиях, в которых уже сложилась муниципальная политическая структура. 

Если эти условия  не сложились, возможно, применение переходных моделей избирательных систем. 

В качестве одной  из таких моделей можно рассматривать  выборы по единому многомандатному (по числу депутатов представительного  органа) муниципальному округу, при  которых депутатами становятся кандидаты в количестве, соответствующем числу мандатов, набравшие наибольшее количество голосов среди всех избирателей муниципального образования. 

Такая система  приучает избирателей голосовать, по существу, за прообраз списка кандидатов и решает задачу выражения депутатами общих интересов населения. 

Очевидно, что  эта избирательная система может  применяться в основном в небольших  городах и поселках, так как  в крупных поселениях при ее использовании  заметно проявится основной недостаток пропорциональной системы - оторванность депутатов от избирателей. 

Большие города могут использовать другую разновидность  выборов по многомандатным округам, разделив город на отдельные округа, в каждом из которых избирается несколько  депутатов. 

Политическое  структурирование общества происходит не само по себе, а только при наличии условий и стимулов. 

Стремясь создать  эффективный представительный орган, местные власти должны также стремиться создавать и соответствующие  условия. 

Одним из стимулов к созданию муниципальных избирательных объединений могут стать выборы на основе смешанной системы. 

Определенную  часть мест в представительном органе местного самоуправления можно предусмотреть  для депутатов, избранных по спискам  избирательных объединений. 

На первых порах  эта часть не должна быть слишком значительной по сравнению с ролью этих объединений в проведении муниципальной политики, но достаточной для пробуждения интереса к созданию избирательных объединений. 

Способствовать  созданию муниципальных избирательных  объединений можно и предоставляя возможность выдвижения кандидатов по одномандатным округам при мажоритарной системе от избирательных объединений. 

Существует, хотя и редко применяется, еще одна разновидность избирательных систем, предназначенная для формирования комиссии в соответствующей модели структурной организации местного самоуправления (имеется в виду модель «городская комиссия», рассмотренная выше). 

Учитывая, что  руководители органов управления муниципальным  хозяйством должны обладать определенными  профессиональными качествами, до проведения выборов населением должностных лиц, образующих городскую комиссию, необходимо предусматривать конкурсный отбор кандидатов, для чего требуется разработать условия конкурса и сформулировать требования к профессиональным качеством кандидатов. 

Последующие за конкурсным отбором выборы проводятся на каждую вакантную должность из кандидатур, прошедших предварительный  конкурс на эту должность. 

Проблемы использования  этой модели связаны с тем, что  далеко не в каждом муниципальном образовании найдется достаточное количество лиц, по своим профессиональным качествам способных претендовать на ту или иную должность. 

Предложенными избирательными системами и их вариантами, как и в случае с базовыми организационными моделями, не исчерпывается все их многообразие, и всегда остается простор для местного правотворчества в сфере муниципальных выборов. 

Теперь о выборах  мэра. Сначала необходимо уяснить, какие  задачи решает каждый из вариантов  выборов мэра - всем населением или  представительным органом из своего состава. 

В мировой практике сложилось, что всем населением избирается так называемый «сильный» мэр. Иначе  говоря, избранный таким способом глава муниципального образования  достаточно независимая фигура в  системе органов местного самоуправления. 

В случае избрания мэра представительным органом местного самоуправления из своего состава («слабый» мэр), его полномочия значительно  сокращаются. 

Логика того, что от степени легитимности зависит  и степень свободы в принятии решений, достаточно очевидна. 

Заметим также, что возможность найма управляющего администрацией существует в любой  из рассмотренных ранее организационных  моделей. 

Такая практика в мире тоже получает все большее  распространение, так как политические функции мэра требуют одних качеств, а управление муниципальным хозяйством несколько иных, и не всегда (точнее, довольно редко) один человек сочетает все эти качества. 

При формировании цельной избирательной системы  в муниципальном образовании  необходимо еще решить вопросы численного состава выборных органов, установления срока их полномочий, обязательности требования проживания в избирательном округе, необходимости ротации и другие. 

Они тоже не так  очевидны, как обычно представляется, хотя в отношении этих вопросов можно  указать на еще более субъективный подход, чем при выборе базовой организационной модели. 

Выбор той или  иной избирательной системы во многом определяет качественный состав представительного  органа и характер его деятельности.