Структура органов местного самоуправления в России

По названным  причинам следует со всей серьезностью подходить к вопросу о способах принятия решений каждым конкретным органом по каждому конкретному  направлению деятельности и учитывать  этот фактор при определении структуры  органов управления муниципальным хозяйством. 

Рассматривая  роль органов местного самоуправления как организационной структуры, выступающей от лица субъекта местного самоуправления - населения муниципального образования (местного сообщества), - следует, что они (органы) должны осуществлять два типа функций, объективно присущих этому субъекту: представлять его интересы (проектная функция) и реализовывать эти интересы (программная функция). 

Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании, артикулировании и, в конечном итоге, разработке проекта развития муниципального образования (поэтому используется термин «проектная функция») и принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления (поэтому - «программная функция»), направленной на осуществление проекта. 

Этим двум типам  функций соответствуют два типа органов - представительные и исполнительные. 

Речь идет не о принципе разделения властей, а  именно о классификации органов  местного самоуправления, по типу исполняемых  ими функций, связанных с управлением  муниципальным хозяйством. 

Вопросы осуществления  власти интересуют нас здесь постольку, поскольку реализация проектов развития муниципального образования обеспечивается, в том числе и принятием нормативных правовых актов. 

На представительные и исполнительные в «чистом виде»  делятся органы местного самоуправления для удобства их изучения, хотя в дальнейшем будет показано, что возможны такие варианты, как совмещение функций представительного и исполнительного органов в одном органе, «вырождение» органа до одного должностного лица, расширение органа до всего состава избирателей муниципального образования (этот случай был указан выше - сход граждан) и другие модификации систем органов местного самоуправления. 

Представительный  орган в целом наделяется в  связи с его ролью в системе  местного самоуправления исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам. 

Только представительный орган утверждает местный бюджет, устанавливает общеобязательные на территории муниципального образования  правила, решает принципиальные вопросы, связанные с распоряжением муниципальной  собственностью, контролирует от имени населения деятельность других органов местного самоуправления. 

Представительный  орган не должен обязательно рассматриваться  как некое монолитное и неделимое  образование. 

Определенные  решения принимаются представительным органом в целом, но разнообразие вопросов, решаемых этим органом, вынуждает выделять в его составе более мелкие структурные единицы и определять роль и место в представительном органе каждой такой единицы. 
 

Среди получивших наибольшее распространение структурных  единиц представительного органа можно назвать комиссии по направлениям деятельности, территориальные группы депутатов, фракции. 

Их роль и  место внутри представительного  органа определяются уже и их наименованиями. 

Комиссии занимаются вопросами, входящими в определенные сферы деятельности местного самоуправления; территориальные группы выражают и по мере возможности реализуют интересы населения отдельных внутримуниципальных территориальных образований; фракции представляют интересы политических объединений. 

Принято считать, что структурные подразделения  представительного органа осуществляют подготовку решений, принимаемых окончательно представительным органом в полном составе. 

На самом деле комиссиям, группам, фракциям может  передаваться право самостоятельного решения определенного круга  вопросов, отнесенных к компетенции  представительного органа. 

Существуют и  организационные модели местного самоуправления, в которых создается не один представительный орган, а избирается несколько органов с заранее определенными полномочиями: бюджетные органы, контрольные органы, органы, распоряжающиеся муниципальной собственностью. 

В этих случаях  имеет смысл говорить о системе  представительных органов местного самоуправления и определять место каждого из избираемых органов в этой системе. 

Исполнительный  орган может иметь еще более  сложную организацию, в которой  требуется установить место каждой его составляющей, которая, в свою очередь, может быть самостоятельным в пределах определенной компетенции органом, структурным подразделением органа, наконец, единоличным должностным лицом. 

Орган и структурное  подразделение при этом различается  в зависимости от наличия права  принятия самостоятельных юридически значимых решений по вопросам, относящимся к компетенции местного самоуправления. 

Местные администрации  в этой связи во многих случаях  не могут рассматриваться как  органы местного самоуправления, так  как решения принимаются не самой  администрацией, а должностным лицом (главой муниципального образования, городским управляющим, мэром и т.п.), который и осуществляет функции местной исполнительной власти. 

Администрация же при этом является аппаратом управления, обеспечивающим исполнение полномочий высшего должностного лица. 

Только в том  случае, когда администрация принимает  решения в коллегиальном порядке (например, ранее существовавшие исполнительные комитеты), есть основания отнести  ее к исполнительным органам местного самоуправления. 

Но сама местная администрация неоднородна по своему качественному составу. В структуру местной администрации входят как чисто аппаратные подразделения, так и собственно органы с правом принятия решений по установленному кругу вопросов. В некоторых случаях эти органы наделяются также правами юридического лица. 

Поэтому, определяя  место администрации в системе  органов местного самоуправления, в  частности, в структуре исполнительных органов, нельзя однозначно отождествлять  администрацию с исполнительным органом местного самоуправления, а надо каждый раз анализировать ее функции, полномочия и внутреннюю структуру. 

Даже при более  или менее явном разделении органов  местного самоуправления на представительные и исполнительные практически невозможно «в чистом виде» выделить «абсолютно представительные» и «абсолютно исполнительные» органы; органы, ведающие только вопросами местного значения или исполняющие только отдельные государственные полномочия; органы полностью самостоятельные в принятии каких-либо решений или только обеспечивающие деятельность других органов и должностных лиц. 

Кроме того, могут  создаваться и специфические  органы для решения достаточно узкого круга вопросов, но представляющих интерес различных субъектов (например, комиссия по здравоохранению, образуемая путем кооптации представителей местной администрации, представительного органа местного самоуправления, учреждений здравоохранения, благотворительных организаций, которая может наделяться правом принятия решений и иметь собственную исполнительную структуру; подобные комиссии могут создаваться по многим направлениям деятельности местного самоуправления). 

Поэтому при  достаточно полном анализе структуры  органов местного самоуправления необходимо применять все возможные классификации: по способу образования, по назначению, по предметам ведения, по способу принятия решений, по типу исполняемых функций, - а также некоторые другие. 

Например, представительный орган в системе органов местного самоуправления определяется следующими характеристиками: по способу образования - выборный, по назначению - орган общего назначения, по предметам ведения - решающий вопросы местного значения, по способу принятия решений - коллегиальный, по типу исполняемых функций - представительный. 

4. Структура  органов местного самоуправления 
 

В основных чертах муниципальные органы различных  стран, за немногим исключением, обладают одним общим типом структуры. 

Л.А. Велихов  отмечал: «С тех пор как швейцарские  городские коммуны (Берн, Женева, Люцерн, Цюрих и др.) окончательно отказались от практически невозможного в наше время решения муниципальных дел общинным сходом, этот основной тип муниципального уклада построен почти повсеместно по следующей ступенчатой схеме: 

Ш муниципальный  избирательный корпус, как база; 

Ш вышедший из его  лона распорядительный совет; 

Ш исполнительный орган; 

Ш должностное  лицо, облеченное ролью высшего представителя  муниципальной коммуны. 

Начиная с 20-х  гг. этот почти повсеместно распространенный четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен в ряде стран  Европы, где отказались, ради экономии и простоты конструкции, от особого исполнительного органа, поручив исполнительные функции единолично высшему должностному лицу муниципального образования или же соединяя как распорядительную, так и исполнительную власть в едином представительном органе.» 

Возможные сочетания  трех традиционно устойчивых элементов  системы муниципального управления - представительного органа, местной  администрации и высшего должностного лица местного самоуправления основываются на следующих основных вариантах распределения полномочий местного сообщества: 

Ш Вариант 1: непосредственно  делегируемые населением полномочия реализуются  в различных пропорциях в компетенции  представительного органа и выборного  высшего должностного лица. 

Ш Вариант 2: все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции представительного органа. 

Ш Вариант 3: все  непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции  выборного высшего должностного лица (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов и референдумов). 

Применение того или иного варианта делегирования  полномочий зависит от численности  населения муниципального образования  и размеров его территории, от объема и сложности решаемых вопросов, социально-политической ситуации и множества других факторов. 

Этим вариантам  соответствуют следующие модели организационных структур (при их описании будут использоваться в  отношении структурных единиц наименования: «мэр», «совет», «администрация»). 

Отметим характерные  особенности этой модели. Мэр и  совет избираются всем населением. «Сильным» мэр называется в силу ряда присущих ему в этой модели полномочий: мэр обладает правом отлагательного вето на решения совета; самостоятельно формирует администрацию, назначает на должность и освобождает от должности должностных лиц администрации; единолично руководит деятельностью администрации; организует работу совета, председательствует на его заседаниях, подписывает акты, принимаемые советом. 

Для соблюдения баланса совет наделяется правом преодоления вето квалифицированным  большинством голосов депутатов. Механизмом досрочного прекращения полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей является местный  референдум. 

В этой модели мэр избирается из числа депутатов совета. 

«Слабость» его  заключается в полной подконтрольности и подотчетности совету: мэр не имеет права вето; формирование администрации, назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц  администрации производится им с согласия совета; пределы его права руководства администрацией ограничены решениями совета. Досрочное прекращение полномочий мэра осуществляется советом по собственной инициативе или инициативе населения. 

В модели «совет - управляющий» должность мэра не предусматривается. Организация деятельности совета осуществляется избираемым из числа депутатов совета председателем, который не имеет полномочий по руководству местной администрацией. Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего, который единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных лиц администрации. Отношения управляющего с советом определяются условиями контракта.