Реформа местного самоуправления РФ

    Существенная  проблема территориального устройства местного самоуправления связана с отсутствием в федеральном законодательстве нормативного определения типологии населенных пунктов. Федеральный закон N 131-ФЗ зафиксировал видовые признаки муниципальных образований, однако населенные пункты, являющиеся базовыми элементами муниципальных образований, их особенности обошел вниманием. Статус населенных пунктов, формирующих территориальные единицы местного самоуправления, и их специфику регулирует законодательство субъектов Федерации об административно-территориальном делении регионов. Как показывает практика, это позволяет субъектам РФ путем решения вопросов административно-территориального деления вторгаться в регулирование территориального устройства местного самоуправления. Принимая законы о переводе городских населенных пунктов в сельские, некоторые субъекты Федерации включают их в состав единых городских округов с центром в одном из городских поселений, упраздняя при этом остальные поселенческие муниципальные образования, взамен которых учреждаются административные подразделения округов.

    Федеральный закон N 131-ФЗ установил, что при наделении  городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы  развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения. На практике это условие оказалось формальным, поскольку местные власти либо утверждают квазипланы, либо просто обходятся без них. Таким образом, возможности функционирования органов местного самоуправления сокращаются, принцип наибольшей приближенности их к населению соблюдается не так, как было задумано.

    В ряде случаев, не объединяя поселения  в единые городские округа на базе районов, некоторые субъекты Федерации  преобразуют городские населенные пункты в сельские, что автоматически трансформирует статус муниципальных образований. Подменяя преобразование муниципальных образований осуществлением полномочий по административно-территориальному устройству, субъекты РФ уходят от соблюдения предусмотренных в рамках Федерального закона N 131-ФЗ демократических процедур.

    Выход их сложившейся ситуации состоит  в том, чтобы на федеральном уровне определить типологию населенных пунктов (разграничив прежде всего сельские - включая коттеджные - и городские  населенные пункты и определив их основные признаки), как это в свое время было сделано законодательством РСФСР, хотя формально не утратившим силу, но фактически недействующим¹⁸.

    Одной из заметных тенденций последнего времени, затрагивающей территориальное  устройство местного самоуправления, является возникновение городских агломераций. Это объективный процесс, имеющий твердую перспективу. В проекте Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, подготовленном Минэкономразвития России, говорится, что формирование городских агломераций будет иметь "инфраструктурный эффект", связанный с реализацией проектов строительства новых энергомощностей, крупных транспортных комплексов, мультимодальных логистических центров и информационных узлов, образовательной и инновационной инфраструктуры.

    Формирование  агломераций означает неизбежное расширение границ городских округов за счет соседних территорий. Однако пока не ясна судьба муниципалитетов, расположенных  на этих территориях, поскольку отсутствует  законодательное решение проблемы. Обсуждаются различные варианты, начиная от формирования ассоциаций муниципальных образований с добровольным уровнем участия и кончая созданием административных округов, куда войдут все муниципальные образования, расположенные на территории агломерации, в качестве низового уровня государственной власти¹⁹.

    Зарубежная  практика идет разными путями. Тот  путь, на котором сохраняются малые  муниципалитеты, более демократичен и социально обусловлен, поскольку  позволяет полнее обеспечивать права  человека. Представляется, что именно он должен быть закреплен в федеральном законодательстве о местном самоуправлении. Более того, рост населения в городах - центрах агломераций, расширение их территорий актуализируют вопрос о создании местного самоуправления на приближенном к населению субгородском уровне взамен районных административных органов. Причем, учитывая негативный опыт субгородского местного самоуправления в агломерациях Москвы и Санкт-Петербурга, логично было бы усилить федеральные правовые гарантии данного уровня муниципальной власти, не ограничиваясь, как это сделано в Федеральном законе N 131-ФЗ, слишком общими нормативными установлениями об ее организации и полномочиях.

    II. Определяя компетенционный статус  различных типов муниципальных  образований, Федеральный закон N 131-ФЗ стремился опереться на сформулированный в Европейской хартии местного самоуправления принцип субсидиарности. Суть его состоит в том, что решение вопросов местной жизни должно передаваться на тот уровень управления, где они могут быть решены наиболее эффективно и экономно. Практика применения указанного Закона показала, что принцип субсидиарности законодателю удалось соблюсти не в полной мере.

    Наиболее  острые компетенционные проблемы возникли на уровне поселений и муниципальных  районов. Получив в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ широкий круг вопросов местного значения, поселения оказались не в состоянии их эффективно решать и передали большую или меньшую их часть (в зависимости от местных условий) муниципальным районам.

    В переходный для вступления в силу указанного Закона в полном его объеме период (до 1 января 2009 г.) эта передача осуществлялась законами субъектов Федерации и путем заключения предусмотренных Федеральным законом N 131-ФЗ соглашений между поселенческими и районными органами местного самоуправления, а после окончания переходного периода - на основе соглашений. К сожалению, во многих случаях соглашения заключались под диктовку районных властей без учета истинных намерений поселений и их реальных возможностей. В результате многие поселения как базовый тип муниципальных образований оказались обескровленными, а муниципальные районы, предназначенные в качестве "сервисного" типа муниципальных образований решать межселенческие дела, наполнились делами конкретных поселений. Именно муниципальные районы играют сейчас роль опорного звена в системе местного самоуправления на селе, причем эта роль имеет довольно яркую государственную окраску, поскольку районы, как и городские округа, выполняют значительное число переданных им в порядке, предусмотренном Федеральным законом N 131-ФЗ, государственных полномочий.

    Из  сложившейся ситуации есть два варианта выхода. Один из них состоит в  радикальном пересмотре идеологии  Федерального закона N 131-ФЗ, а именно в отказе от двухуровневой системы местного самоуправления, учреждении районного уровня публичной власти как власти государственной, переходе к самоуправлению только на поселенческом уровне. При этом формирование органов местного самоуправления исключительно по поселенческому принципу должно быть правом, а не обязанностью граждан, проживающих на их территории, тогда как задачей государственной власти должно остаться оказание максимальной поддержки муниципальным образованиям, сложившимся и доказавшим свою эффективность, равно как и новообразуемым²⁰.

    Эти предложения возвращают нас к  старому спору о нужности или  ненужности районного уровня местного самоуправления. Представляется, что  в дальней перспективе самоуправленческое районное звено, причем и самоуправленческое, и государственное, действительно будет упразднено. Но сейчас это нереально, поскольку вся социальная инфраструктура на селе построена на базе районных центров. Так сложилось исторически. И пока не будет создана новая поселенческая инфраструктура, не связанная так тесно, как сейчас, с районом, рушить районный уровень самоуправления - значит ухудшать систему публичных услуг населению. Если же решение на районном уровне инфраструктурных вопросов, т.е. вопросов жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, образования, социальной защиты и других, присущих местному самоуправлению, целиком перевести на государственную основу, можно местное самоуправление в сельской местности вообще "закрывать".

    Что касается права граждан на формирование органов местного самоуправления поселений  и государственную поддержку только самодостаточных образований, то здесь надо учитывать, во-первых, что местное самоуправление на территории России создается не на основании волеизъявления населения муниципального образования, а на основании Конституции РФ и закона²¹. И во-вторых, признание оправданным существования только "эффективных" поселений лишает права на осуществление местного самоуправления значительную часть сельского населения, которая хотя и не в состоянии пока выполнить весь норматив муниципальной власти, но имеет право на поддержку со стороны государства в его строительстве. Поддержка же только успешных поселений может привести к закреплению сложившегося социального ситуационного неравенства территорий и к опустению части этих территорий из-за переселения людей в относительно благополучные местности.

    Другой  вариант решения проблемы состоит  в изменении некоторых положений  Федерального закона N 131-ФЗ и ряда других федеральных законов с целью  более последовательной реализации в компетенционном статусе местного самоуправления принципа субсидиарности и функционального назначения местной власти. С этой целью представляется возможным перевести ряд полномочий муниципалитетов, им не присущих, в разряд государственных. Это касается, например, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; обеспечения деятельности аварийно-спасательных служб, а также ряда других полномочий. Одновременно необходимо определить на федеральном уровне условия заключения и осуществления соглашений между поселениями и муниципальными районами о взаимной передаче некоторых их полномочий с целью усиления правовых гарантий обоснованности такой передачи и лучшего учета ее объективных предпосылок.

    Можно предположить, что продолжающийся процесс  разграничения полномочий между  уровнями публичной власти на основе учета специфики компетенционного статуса различных муниципалитетов приведет к выделению сельских и городских поселений в качестве самостоятельных типов муниципальных образований. Возможно формирование в самостоятельную группу муниципалитетов крупных городов и городских агломераций - их компетенция шире, чем у муниципалитетов малых и средних городов. С этим процессом связано предлагаемое общественностью и экспертным сообществом расширение полномочий наукоградов и закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) с целью использования их инновационного и образовательного потенциала²².

    Что касается наделения муниципальных  районов и городских округов  отдельными государственными полномочиями, то развитие законодательства - федерального и регионального - должно обеспечить более взвешенный подход органов государственной власти к возложению на муниципалитеты дополнительных обязанностей. Хотя большинство передаваемых полномочий связано с решением социальных задач и отвечает функциональному назначению местного самоуправления, следует учитывать, что решение таких задач относится ко всем уровням публичной власти и стремление возложить на муниципалитеты слишком большой их объем не учитывает объективных способностей местного самоуправления, позволяет государственным органам уйти от ответственности за социальную защиту.

    В этой связи объем обязательных к  исполнению переданных государственных  полномочий должен быть законодательно ограничен, например, в пределах 25% от общих расходов местного бюджета. Передаваемые государственные полномочия выше этого порога принимаются и реализуются органами местного самоуправления только на добровольной основе с восполнением органам местного самоуправления полной стоимости полномочий²³.

    III. О необходимости достаточного материально-финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления говорилось с самого начала применения Федерального закона N 131-ФЗ. Однако это важнейшее условие реальности местного самоуправления до сих пор не соблюдено. Большинство муниципалитетов, прежде всего поселенческих, имеют немалые долги. Лишь немногие муниципальные образования, главным образом в крупных городах, можно считать самодостаточными. Остальные зависят в своих расходах от трансфертов из федерального и регионального бюджетов, которые далеко не всегда покрывают даже самые скромные их потребности.

    Как заявил Дмитрий Медведев, система  местного самоуправления "не должна превратиться в пародию, когда финансовых средств местного самоуправления хватает  лишь для обеспечения самих чиновников"²⁴. В этой связи приобретает важное значение тезис проекта Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, подготовленного Минэкономразвития России, о повышении сбалансированности обязательств региональных и муниципальных властей и их финансовых возможностей как одной из составляющих перехода к инновационному социально-ориентированному этапу развития страны.

    Правовое  обеспечение реализации этой установки  может состоять в законодательном  закреплении принципа соответствия финансовых средств полномочиям органов местного самоуправления. Конгресс местных и региональных властей Совета Европы в своем решении "О соразмерности финансовых ресурсов органов местного самоуправления их полномочиям - проверка принципа субсидиарности на практике", принятом в 2000 г., отметил, что в некоторых европейских странах принцип соответствия закреплен в конституциях отдельных регионов, и рекомендовал всем государствам, руководствуясь уже существующими примерами, реализовать возможность закрепления данного принципа в их конституциях на федеральном, в соответствующих странах, и региональном уровнях.