Реформа местного самоуправления РФ

    Перечисленные выше полномочия представительных органов - это минимальный, но не исчерпывающий перечень их обязанностей. Федеральный закон определяет, что иные полномочия представительных органов местного самоуправления определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Это важное положение следует понимать в том смысле, что в уставах муниципальных образований в соответствии с законодательством полномочия представительных органов могут быть расширены (но не сужены) ¹⁶.

    Например, Устав города Бийска  предусматривает  следующие полномочия городского Совета: принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений; принятие общеобязательных правил по предметам ведения местного самоуправления, планов и программ социально-экономического развития города и утверждение отчетов об их выполнении; согласование с органами государственной власти нормативов отчислений от федеральных, областных налогов в бюджет города; утверждение бюджета города и отчета о его исполнении; принятие нормативных актов, регулирующих вопросы городского значения; установление местных налогов, сборов и платежей; определение порядка выпуска муниципальных займов, лотерей, предоставление кредитов и налоговых льгот в соответствии с законодательством; установление порядка приватизации, владения, пользования, распоряжения муниципальной собственностью; принятие проекта генерального плана развития города; утверждение официальной символики города; учреждение городских наград и почетных званий; принятие решений об административно-территориальном устройстве города в пределах компетенции, установленной законодательством; организация проведения выборов в органы местного самоуправления и местного референдума в соответствии с законодательством; защита прав депутатов, принятие решения о досрочном прекращении полномочий депутатов; избрание и освобождение от должности председателя городского Совета депутатов, заместителя председателя, председателей постоянных и других комиссий; рассмотрение запросов депутатов и принятие по ним решений; принятие положения о территориальном общественном самоуправлении в городе; контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, наделенных распорядительными и исполнительными полномочиями; контроль за выполнением постановлений городского Совета организациями независимо от их организационно-правовых форм, заслушивание по этим вопросам соответствующих руководителей; согласование по представлению главы города кандидатур на должности заместителей главы города и руководителей структурных подразделений администрации города; назначение даты выборов депутатов в городской Совет, главы города и проведения местного референдума и др.

    В отношении решений, принимаемых  представительным органом, законодатель установил важное требование. Нормативный правовой акт, принятый представительным органом, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципального образования, если он является главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

    Таким  образом,  в исключительном ведении  представительных органов местного самоуправления находятся:

    1) принятие общеобязательных правил  по предметам ведения муниципального  образования, предусмотренных уставом  муниципального образования;

    2) утверждение местного бюджета  и отчета о его исполнении;

    3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

    4) установление местных налогов  и сборов;

    5) установление порядка управления  и распоряжения муниципальной  собственностью;

    6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

    4. Полномочия представительных органов  местного самоуправления определяются  уставами муниципальных образований.

    5. Представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке.

    6. В отдельных поселениях уставом  муниципального образования в  соответствии с законами субъектов  Российской Федерации может быть  предусмотрена возможность осуществления  полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.

    Расширяя  исключительную компетенцию представительного  органа местного самоуправления, новый  Закон относит к ней принятие устава муниципального образования  и внесение в него изменений и дополнений, определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, а также определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества, которым законодатель уделяет особое внимание, предусматривая в 1-й главе как их обязательные, так и факультативные формы.

    Следует заметить, что новый Закон об общих  принципах организации местного самоуправления вызывает не только положительные отзывы. Отдельные аспекты нового Закона о местном самоуправлении вызвали серьезные споры еще на этапе его разработки. В первую очередь они касались заметного увеличения возможности государственных органов и должностных лиц вмешиваться в деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления и даже прямо подменять их. Существует мнение, что многие положения нового Закона существенно ограничивают самостоятельность местного самоуправления, гарантированную Конституцией Российской Федерации. Неоднозначно оценивались и оцениваются также вводимые Законом механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

      Таким  образом, на основании   изложенного, можно сделать следующий   вывод:

    В ходе реализации муниципальной реформы отчетливо выявились следующие крупные проблемы: 1) проблемы финансирования, 2) проблемы собственности, 3) проблемы компетенций.

    Все эти недостатки в осуществлении  муниципальной реформы побудили внести существенные коррективы в действовавшую модель законодательного регулирования местного самоуправления, основной смысл которых заключался в том, чтобы конкретные гарантии осуществления местного самоуправления были вынесены на уровень федерального законодательства. Данная задача была решена путем принятия в 2003 г. нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Глава 3. НАПРАВЛЕНИЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННО ПРАВОВЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 

    В связи с усилением социальной ориентированности политики Российского государства, предполагающей обеспечение высокого качества, комфортных условий жизни населения, а также благоприятной среды обитания человека, повышается роль и значение местного самоуправления как конституционно-правового института, функционально-целевое назначение которого состоит в обеспечении потребностей граждан по месту жительства посредством оказания публичных услуг населению¹⁷.

    Для того чтобы местное самоуправление могло эффективно участвовать в  решении этих задач, оно должно быть системно организовано в качестве специфической формы публичной власти, предусмотренной Конституцией РФ. Выполнение этого условия прямым образом связано с совершенствованием организационно-правовых основ местного самоуправления. Данный процесс идет на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Причем определяющую роль играет федеральное регулирование.

    Для судеб местной власти чрезвычайно  важное значение имеет Федеральный  закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ). В нем непосредственно и исчерпывающим образом урегулированы многие вопросы организации местного самоуправления, его территориального устройства, компетенционного статуса его органов и др. (которые прежде решались региональными органами), повысив тем самым уровень государственных гарантий местного самоуправления.

    Указанный Закон дал импульс широкому развитию федерального и регионального законодательства, а также муниципального правотворчества. Приняты предусмотренные им Федеральные законы о муниципальной 

      службе, государственной регистрации  уставов муниципальных образований.  Общественные отношения, связанные  с функционированием местного  самоуправления, урегулированы гражданским, земельным, финансовым, налоговым, градостроительным законодательством, а также законодательством о здравоохранении, образовании, физкультуре и спорте и другими отраслями федерального законодательства.

    Законами  субъектов Федерации решены в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ вопросы территориального устройства местного самоуправления, установлены порядок подготовки и проведения местных референдумов, гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок их назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов, требования по формированию, утверждению и исполнению местных бюджетов, решен ряд других вопросов.

    На  муниципальном уровне приняты нормативные  акты, в ряду которых выделяются уставы муниципальных образований, регулирующие на основе федерального и регионального законодательства вопросы организации местного самоуправления.

    Все эти нормативные акты во многом обновили правовую основу муниципальной власти, существенно трансформировав общественные отношения в сфере местного самоуправления.

    Вместе  с тем опыт применения Федерального закона N 131-ФЗ, даже не в полном его  объеме, показал, что он недостаточно учитывает многообразие условий  функционирования российского местного самоуправления, в нем отсутствует необходимая гибкость регулирования ряда вопросов организации муниципальной власти. Закон не лишен пробелов и внутренних противоречий. Кроме того, выявились его противоречия с другими федеральными законами. С целью устранения недостатков в данный Закон внесены многочисленные поправки, в том числе весьма существенные, поколебавшие его концепцию. Однако они не смогли решить всех проблем, обнаружившихся в ходе муниципальной реформы. Для ее продвижения вперед, для реализации конституционной модели самоуправления нужны новые законодательные меры.

    Они связаны, во-первых, с территориальным  устройством местного самоуправления; во-вторых, с компетенционным статусом органов муниципальной власти; в-третьих, с материально-финансовым обеспечением полномочий этих органов; в-четвертых, с расширением участия в местном самоуправлении его главного субъекта - населения соответствующих территорий. А в целом с определением соотношения местного самоуправления с государственной властью, отвечающего современным условиям политического, экономического и социально-культурного развития России.

    I. В соответствии с Федеральным  законом N 131-ФЗ созданы муниципальные  образования в виде поселений  (сельских и городских), муниципальных  районов и городских округов. Поселения входят в состав муниципальных районов. Таким образом, возникла двухуровневая организация местного самоуправления с регулированием проблем самоуправления на каждом уровне.

    На  практике требования Закона об условиях создания сельских поселений оказались чрезмерно жесткими и в известной мере формальными. Они привели к созданию многочисленных нежизнеспособных муниципальных образований, не имеющих материальных, финансовых и кадровых предпосылок для решения вопросов местного значения. Оправдана внесенная в Федеральный закон N 131-ФЗ поправка, дающая возможность упразднять малочисленные (с населением менее 100 человек) сельские поселения, расположенные на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях. Но этого недостаточно. Нежизнеспособных и неперспективных поселений немало и на территориях со средней плотностью населения. Проблема может быть решена более или менее последовательно, если из числа обязательных условий создания сельского поселения будет исключена неоднозначно трактуемая, мало (или формально) соблюдаемая на практике "пешеходная доступность до административного центра поселения и обратно в течение рабочего дня" и в качестве нового условия определен учет экономического потенциала создаваемых поселений.