Правовой статус главы муниципального образования. Порядок избрания и полномочия

      В случае временного краткосрочного отсутствия главы муниципального образования  речь может и должна идти только об исполнении полномочий председателя представительного органа или главы  местной администрации (в зависимости  от того, одновременное замещение какой должности предусмотрено уставом муниципального образования). В перспективе краткосрочное отсутствие главы муниципального образования может быть изменено на его длительное отсутствие, при условии истечения упомянутого предельного срока.

      Часть 7 статьи 36 Федерального закона в ее настоящей редакции представляет смысл  только для случаев, если глава муниципального образования в соответствии с  уставом избирается на муниципальных  выборах. В случае если глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава, то при досрочном прекращении полномочий избрание нового главы не составляет таких технических сложностей, которые возникают при необходимости проведения муниципальных выборов.

      В силу изложенных соображений представляется, что ч. 7 ст. 36 Федерального закона требует соответствующего уточнения, которое будет способствовать более рациональному решению проблемы временного исполнения полномочий главы муниципального образования. Но вносимое изменение должно несколько отличаться от тех, которые предложены удмуртскими парламентариями. Изменение станет более точным и обоснованным, если, после слов «главы муниципального образования» добавить слова «а также в случаях, если глава муниципального образования в течение более чем трех месяцев не может исполнять свои обязанности».

      В результате  изложенного следует  указать, что Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» очень скупо характеризует властные возможности главы муниципального образования. Согласно закона глава: представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; издает в пределах своих полномочий правовые акты; вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования. В реальности глава муниципального образования, если говорить коротко, отвечает за все. Как сказано выше, в его руках находятся рычаги организационно-политического влияния на всю жизнь муниципального образования. Особенно это относится к ситуации, когда глава муниципального образования является также главой местной администрации. 
 
 

2.2. Проблемные аспекты досрочного прекращения полномочий

главы муниципального образования

      Особая  значимость главы муниципального образования  в системе местного самоуправления обусловила необходимость закрепления  в законодательстве перечня случаев  досрочного прекращения его полномочий.

      Часть 6 статьи 36 Федерального закона содержит перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Важнейшие характеристики перечня выражаются в его исчерпывающем характере и едином (с единственной оговоркой) порядке его применения.

      В отличие от перечня оснований досрочного прекращения полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, который приведен в ч. 10 ст. 40 Федерального закона, перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования является закрытым, не предусматривает «иных случаев». Хотя «иные случаи» досрочного прекращения полномочия депутата, члена выборного органа могут быть предусмотрены Федеральным законом, путем внесения изменений в ч. 6 ст. 36 Федерального закона.

      Решение законодателя сформулировать закрытый перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования можно, вероятно, рассматривать как решение, продиктованное соображениями обеспечения стабильности персонального состава органов местного самоуправления и стремлением предоставить высшему должностному лицу муниципального образования гарантии независимости от местной и региональной политической конъюнктуры²⁶.

      Единый  порядок применения перечня заключается  в осуществлении досрочного прекращения полномочий вне зависимости от способа замещения должности главы муниципального образования. Единственную оговорку следует сделать в отношении отзыва главы муниципального образования избирателями, процедуру которого можно применить только к лицу, который избран на муниципальных выборах. Если глава муниципального образования избран представительным органом из своего состава, можно говорить только об отзыве его как депутата представительного органа. Прекращение полномочий депутата представительного органа в этом случае влечет прекращение полномочий главы муниципального образования²⁷.

      Федеральным законом не предусматривается возможность  возникновения ситуации, при которой  глава муниципального образования, избранный представительным органом  из своего состава, может помимо собственного желания утратить полномочия главы, сохранив при этом полномочия депутата.

      Это означает, что нарушается сформулированный в ч. 5 ст. 36 Федерального закона принцип  подконтрольности главы муниципального образования представительному органу.

      Такую ситуацию едва ли можно объяснять  соображениями стабильности и независимости  от политической конъюнктуры. Представительный орган местного самоуправления должен иметь возможность прекратить досрочно полномочия избранного из своего состава  главы муниципального образования. При этом, как справедливо отмечает А.А. Сергеев, «порядок досрочного прекращения полномочий не может быть более простым, чем порядок избрания этого лица»²⁸.

      Уже упомянутым проектом федерального закона, который внесен в Государственную Думу ФС РФ Государственным Советом Удмуртской Республики, предлагается также дополнить перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. В случае если глава муниципального образования избран из состава представительного органа, то согласно предлагаемому законопроекту полномочия такого главы могут прекращаться на основании решения этого же представительного органа. При этом предлагается применять порядок досрочного прекращения полномочий более сложный, чем порядок избрания: решение о досрочном прекращении полномочий главы должно приниматься большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов²⁹.

      Возражения  вызывает только предлагаемый способ установления оснований для принятия такого решения путем внесения их в устав муниципального образования. Представляется, что такие основания должны определяться на законодательном уровне³⁰.

      24 апреля 2009 г. Государственная Дума  РФ Федерального Собрания приняла Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный Закон вводит институт удаления главы муниципального образования в отставку, который является новым для российского законодательства³¹. По этой причине есть необходимость в его всестороннем анализе и прогнозной оценке возможных последствий и сценариев его реализации.

      Суть  данной правовой новеллы состоит  в том, что представительный орган  муниципального образования федеральным  законом наделяется полномочием  удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

      Основаниями для этого являются:

      1) решения, действия (бездействие)  главы муниципального образования,  повлекшие (повлекшее) наступление  последствий, предусмотренных п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона  от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

      2) неисполнение в течение трех  и более месяцев обязанностей  по решению вопросов местного  значения, осуществлению полномочий, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Федерации;

      3) неудовлетворительная оценка деятельности  главы муниципального образования  представительным органом муниципального  образования по результатам его  ежегодного отчета перед представительным  органом муниципального образования, данная два раза подряд.

      В законе достаточно подробно прописана  процедура инициирования вопроса  об удалении главы муниципального образования  в отставку и принятия соответствующего решения представительным органом  муниципального образования. Однако прежде чем ее комментировать, выскажем некоторые соображения по поводу "материальной составляющей" (норм материального права) данного института.

      Прежде  всего возникает вопрос об адекватности формы правового опосредования  общественных отношений, связанных  с удалением главы муниципального образования в отставку. В данном случае в качестве таковой выступает федеральный закон. Насколько это оправданно?

      Вопрос  о пределах законодательного регулирования, границах муниципально-правового регулирования  и использовании потенциала саморегуляции является очень сложным, однозначного ответа на который правовая наука пока еще не выработала. Однако очевидно, что в настоящее время существует проблема избыточного законодательного регулирования в ряде сфер общественной жизни. Полагаем, что в данном случае форма правого акта избрана неверно как минимум по двум причинам.

      Во-первых, форма правового акта неадекватна  значимости общественных отношений  им урегулированных. По сути, внутренний вопрос муниципального образования  урегулирован федеральным законом, в то время как это могло быть успешно сделано муниципальным правовым актом. Кстати сказать, анализ динамики Федерального закона № 131-ФЗ свидетельствует о наличии устойчивой тенденции к тому, что законодатель в части регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления чем дальше, тем больше уходит от установления общих принципов организации местного самоуправления к встраиванию в закон норм прямого действия, исключающих вариативность муниципально-правового регулирования соответствующих общественных отношений.

      Во-вторых, возникают серьезные сомнения в  том, что федеральный законодатель не вышел за пределы собственной  компетенции.

      Согласно  ч. 1 ст. 5 Федерального закона № 131-ФЗ к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относится определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации.

      Является  ли вопрос об ответственности главы  муниципального образования перед  представительным органом и удалении его в отставку общим принципом организации местного самоуправления в масштабах страны?

      В постановлении от 16 октября 1997 г. № 14-П³² Конституционный Суд РФ выразил правовую позицию, согласно которой возможность досрочного прекращения полномочий - один из основных принципов, определяющих статус органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Следовательно, федеральный законодатель вправе предусмотреть возможность досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Федеральном законе N 131-ФЗ. Порядок осуществления этой меры, т.е. процедура (процесс), в результате которой только и возможно применение соответствующей санкции (досрочное прекращение полномочий), также включает элементы принципиального характера.

      Однако  тогда в Конституционном Суде РФ названный Федеральный закон  оспаривался в части установления права органа государственной власти субъекта Федерации досрочно прекратить полномочия органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

      В случае с удалением главы муниципального образования в отставку речь идет о "внутренних" делах муниципального образования - ответственности главы муниципального образования перед представительным органом.

      Конституция РФ закрепляет самостоятельность местного самоуправления и его органов: народ  осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3); органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12); местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130); структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131).