Правовой статус главы муниципального образования. Порядок избрания и полномочия

      Глава муниципального образования в рассматриваемой  правовой конструкции избирается не на муниципальных выборах, а представительным органом из своего состава. По контракту  он, естественно, на должность также  не принимается.

      Таким образом, глава муниципального образования, избранный из состава представительного органа, не подпадает под определение понятия "должностное лицо местного самоуправления". Глава муниципального образования, избранный на муниципальных выборах, является согласно соответствующим определениям должностным лицом местного самоуправления. При этом как один, так и другой глава муниципального образования в силу ч. 1 ст. 36 Федерального закона являются высшими должностными лицами муниципального образования.

      Не  ясно, в чем же разница между должностным лицом местного самоуправления и должностным лицом муниципального образования? В случае если глава муниципального образования, избранный из состава представительного органа, оформлен для работы на постоянной основе именно как глава, а не как депутат представительного органа, имеет ли он право заниматься предпринимательской деятельностью?

      Подобные  вопросы могут и должны быть решены путем внесения необходимых уточнений  в понятийный аппарат Федерального закона.

      Состояние правового регулирования вопросов, связанных со статусом главы муниципального образования, выборных должностных лиц местного самоуправления, требует совершенствования. В литературе отмечено, что ключевая роль главы муниципального образования, "возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования", обусловливает острую актуальность правовых аспектов статуса этой должности¹⁶. Соответствующая проблематика сегодня, как и другие вопросы муниципального права, является темой активной дискуссии. Например, прозвучало сомнение в целесообразности существования должности главы муниципального образования как высшего должностного лица муниципального образования¹⁷.

      Не  считая последнюю точку зрения достаточно убедительной, все же приходится признать, что положения Федерального закона о главе муниципального образования и выборных должностных лицах местного самоуправления оставляют слишком много вопросов без ответа.

      Как справедливо отмечает В.И. Васильев, Федеральный закон урегулировал статус выборного должностного лица местного самоуправления "чересчур кратко и с явными пробелами"¹⁸. Важность этой темы неоднократно получала подтверждение. Специалистами отмечались слабость механизма ответственности и недостаточность гарантий деятельности выборных должностных лиц местного самоуправления¹⁹.

      Представляется, однако, что недостатки правового  регулирования статуса выборных должностных лиц в целом и  главы муниципального образования в частности не ограничиваются проблемами ответственности и гарантий деятельности.

      В результате изложенного в данной главе можно  выделить следующие основополагающие моменты в статусе главы муниципального образования:

      выполняет задачи представительства соответствующей территории, т.е. он вправе от имени муниципального образования вступать в отношения с различными органами и должностными лицами;

      является  руководителем муниципального образования, несет ответственность за состояние  и организацию всех публичных дел на данной территории;

      обладает  собственными полномочиями по решению  вопросов местного значения, что означает: соответствующие вопросы вправе решать именно (и только) глава; его  решения имеют правовой характер и становятся основой для возникновения тех или иных правоотношений;

      имеет право объединять и направлять деятельность всех муниципальных органов данного  муниципального образования;

      не  является муниципальным служащим. Если бы главу считали муниципальным  служащим, это принизило бы его  роль в отношениях с депутатами представительного органа муниципального образования, а также в территориальном руководстве;

      призван объединять усилия различных структур гражданского общества на своей территории (подразделений политических партий, иных общественных объединений, религиозных организаций и т.д.) в интересах создания здорового общественного климата в муниципальном образовании и заботы о благе населения. В тех же целях глава должен в рамках законодательства объединять, координировать, оказывать содействие деятельности подразделений государственных органов, всех хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования. 
 

ГЛАВА 2. ПРАВОВОЙ СТАТУС ГЛАВЫ  МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

2.1. Полномочия главы  муниципального образования

      Относительно  статуса главы муниципального образования приходится высказать свое несогласие с мнением авторитетного российского специалиста в области муниципального права А.А. Сергеева, который считает, что глава муниципального образования - это не более чем титул, который присваивается уставом муниципального образования или избранному населением главе местной администрации, или спикеру представительного органа, и присвоение этого титула не добавляет главе администрации или спикеру каких-либо реальных полномочий, поскольку их полномочия предопределены реальной должностью - главы администрации либо спикера²⁰. Если встать на процитированную точку зрения, становится трудно объяснить наличие такого правового феномена, как собственно полномочия главы муниципального образования по решению вопросов местного значения²¹.

      Имеется основание подразделять полномочия главы муниципального образования  на две группы: общего и специального характера. Под полномочиями главы  муниципального образования общего характера предлагается понимать полномочия, которыми в равной степени обладает любой глава муниципального образования вне зависимости от того, с какой иной должностью в муниципальном образовании совмещается должность главы муниципального образования, и под полномочиями специального характера - полномочия, предопределенные должностью, которую одновременно занимает глава муниципального образования.

      Полномочия  главы муниципального образования  общего характера изложены в ч. 4 ст. 36 Федерального закона. К ним  относятся:

      1) представление муниципального образования в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, действие без доверенности от имени муниципального образования;

      2) подписание и обнародование нормативных  правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования;

      3) издание правовых актов в пределах  своих полномочий (как справедливо  отмечено М.А. Герасимовой, принятие  нормативных правовых актов, затрагивающих  права и обязанности граждан  и организаций, не является исключительным полномочием представительного органа²²);

      4) право требования созыва внеочередного  заседания представительного органа.

      Полномочием специального характера, которым наделен  глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, можно считать право отлагательного вето в отношении нормативных правовых актов, принятых представительным органом. Этим правом в силу ч. 13 ст. 35 Федерального закона может обладать только глава муниципального образования, являющийся главой администрации. Глава муниципального образования, возглавляющий представительный орган, такого права не имеет.

      В качестве полномочий специального характера  главы муниципального образования, возглавляющего представительный орган, следует в первую очередь рассматривать  полномочия по организации деятельности представительного органа. Однако эти полномочия в силу нормы, изложенной в ч. 14 ст. 35 Федерального закона, не являются исключительными. В случае если глава муниципального образования является главой местной администрации, полномочия по организации деятельности представительного органа исполняет его председатель.

      Полномочие  специального характера, которым обладает глава муниципального образования, возглавляющий представительный орган, зафиксировано в ч. 6 ст. 37 Федерального закона - полномочие по заключению контракта  с главой местной администрации. Никакое другое должностное лицо не вправе подписывать контракт с победителем конкурса на замещение должности главы местной администрации.

      Изложенное, как представляется, может служить  достаточным основанием в пользу вывода о том, что глава муниципального образования именно в силу этой своей должности наделен некоторыми полномочиями, обладание которыми дает ему приоритет по отношению к другим должностным лицам местного самоуправления.

      О первичности статуса главы муниципального образования по отношению к статусу председателя представительного органа (главы местной администрации) говорит и формулировка п. 2, 3, 5 ч. 2 ст. 36 Федерального закона, из которой ясно, что именно глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа (возглавляет местную администрацию), а не наоборот. Вывод о приоритетности позиции и комплексном характере статуса главы муниципального образования следует принимать во внимание при решении вопросов о временном исполнении полномочий главы муниципального образования и досрочном прекращении этих полномочий.

      Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации»²³ ст. 36 Федерального закона была дополнена ч. 7, которая установила, что в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования. Законодатель сегодня ограничил возможность временного исполнения полномочий главы муниципального образования только одним основанием - досрочным прекращением полномочий главы.

      В июне 2006 г. на рассмотрении Государственной Думы ФС РФ от Государственного Совета Удмуртской Республики поступил проект федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации".

      Законодатели  Удмуртской Республики среди прочего  предложили ч. 7 ст. 36 Федерального закона после слов "главы муниципального образования" дополнить словами "а также в случаях, когда глава муниципального образования временно (в связи с болезнью или отпуском) не может исполнять свои обязанности". Таким образом, к случаям досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования предлагалось добавить случаи его временного отсутствия - болезнь и отпуск. Если такое дополнение и представляется оправданным при некоторых условиях, то по меньшей мере не является полным и точным.

      Ситуации  отсутствия главы муниципального образования  следует подразделять по принципу их длительности. В первую очередь следует  понимать принципиальное отличие случаев  досрочного прекращения этих полномочий от случаев временного отсутствия главы  муниципального образования (болезнь, отпуск, командировка, временное отстранение от должности в рамках уголовного процесса). В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления в принципе перестает существовать ключевой элемент управления, наличие которого в соответствии с Федеральным законом является обязательным. В этом случае речь должна идти об исполнении полномочий впредь до подведения итогов выборов нового главы муниципального образования и вступления его в должность либо об избрании нового главы муниципального образования его представительным органом.

      Случаи  временного отсутствия главы муниципального образования целесообразно подразделить на случаи краткосрочного и длительного  отсутствия. К последней группе должны быть отнесены случаи его отсутствия, превышающие по длительности некоторый временной критерий, который должен быть установлен законом (длительное заболевание или временное отстранение от должности, длительность которого превышает соответствующий срок).

      Действующее ограничение возможностей временного исполнения полномочий главы муниципального образования случаями именно досрочного прекращения его полномочий является на сегодняшний день принципиальным положением статуса главы муниципального образования, обусловленным его комплексным и приоритетным характером по отношению к другим должностным лицам и органам местного самоуправления²⁴.

      Ограничение возможности исполнения полномочий главы муниципального образования  случаями досрочного прекращения полномочий является, по моему убеждению, необходимой политико-организационной гарантией его деятельности, а также стабильности и единства политики органов местного самоуправления, в значительной степени определяемой высшим должностным лицом муниципального образования.

      Однако  представляется, что данная гарантия не должна носить абсолютного характера. Существование порядка временного исполнения полномочий главы муниципального образования в его настоящем  виде, т. е. только в случае досрочного прекращения полномочий, может легко привести к ситуации, при которой интересы муниципального образования окажутся в зависимости от неспособности одного лица выполнять свои обязанности, пусть даже и в силу уважительных причин. Комплексный характер статуса главы муниципального образования может привести к тому, что в такой зависимости окажутся интересы одновременно двух крупных муниципальных образований (муниципального района и городского поселения, образованного на территории города - административного центра района). С учетом этого представляется целесообразным расширить в Федеральном законе перечень оснований временного исполнения полномочий главы муниципального образования путем включения в данный перечень временного длительного отсутствия главы муниципального образования при одновременном законодательном установлении срока длительного отсутствия (например, три месяца), по истечении которого вступает в действие норма устава муниципального образования, определяющая должностное лицо, на которое возлагается временное исполнение обязанностей главы²⁵.