Правовой статус главы муниципального образования. Порядок избрания и полномочия

 
 
 
 
 
 
 
 
 

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

НА  ТЕМУ: «ПРАВОВОЙ СТАТУС ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ. ПОРЯДОК  ИЗБРАНИЯ И ПОЛНОМОЧИЯ» 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ПЛАН

Введение_______________________________________________________ 3

Глава 1. Глава муниципального образования: правовое регулирование

должности и порядок выборов_____________________________________ 7

1.1. Понятие  и основы правового регулирования  статуса главы

       муниципального образования___________________________________7

1.2. Порядок  занятия должности главы муниципального образования____14

Глава 2 Правовой статус главы муниципального образования___________22

2.1. Полномочия  главы муниципального образования__________________22

2.2. Проблемные аспекты досрочного прекращения полномочий

       главы муниципального образования_____________________________29

Глава 3. Особенности правового положения  главы муниципального

образования г. Рязани_____________________________________________38

Заключение_____________________________________________________ 51

Список  использованных источников и литературы____________________ 55

Приложения_____________________________________________________59 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ВВЕДЕНИЕ

     Актуальность  настоящего исследования обусловлена  тем, что органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется прежде всего тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему управления на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

     Появление и развитие в современной России института местного самоуправления, а вместе с ней и фигуры главы муниципального образования, стало одним из знаковых явлений в общем процессе ее демократических преобразований. Характерная для советского государства централизованная вертикаль власти, будучи несовместимой с новым общественным устройством, требовала замены, которой и явилась организация местной власти, не связанной с непосредственным руководством государственного аппарата. Организованная и действующая в интересах местного населения муниципальная власть призвана самостоятельно, но под контролем и по правилам, установленным государством, решать все вопросы, которые связаны с жизнеобеспечением граждан в пределах городов, сел, поселков и на других населенных территориях. Но такая власть не может появиться внезапно, одновременно с ее декларированием в конституционных нормах. Процесс становления местного самоуправления в России имеет множество противоречий, обусловленных не только естественными для всякого развития трудностями роста, но и обстоятельствами, связанными с консервацией и даже реанимацией некоторых фрагментов прежней авторитарной системы управления. И происходит это не оттого, что изменяется соответствующим образом политическая воля государственного руководства, а в силу наличия пробелов в этой области знаний, которые немедленно заполняются представлениями о прежней системе организации и функционирования местной власти.

      Становление и развитие российского муниципального права в его современной интерпретации неразрывно связано с местным самоуправлением. Именно возрождение в нашей стране в начале 90-х гг. прошлого столетия различных форм и институтов самоуправления потребовало соответствующего изменения законодательства о местных органах власти, а затем обусловило необходимость принятия специальных законов об основах местного самоуправления, о правовом положении главы муниципального образования.

     Специфика наших демократических реформ и условий их проведения предопределяет необходимость изучения  различных аспектов в области правового регулирования местного самоуправления.

     Объектом  настоящего исследования являются общественные отношения с участием главы муниципального образования.

     Предмет  работы – правовые нормы, регулирующие  деятельность главы муниципального образования, его полномочия и ответственность.

     Целью данной работы является комплексное исследование правового статуса главы муниципального образования в современном России.

     Для достижения поставленной цели в ходе работы решаются следующие задачи, составляющие ее содержание:

- анализ  теоретических подходов к исследованию  проблемы местного самоуправления;

- изучение основ правового регулирования статуса главы муниципального образования;

- определение порядка занятия должности главы муниципального образования;

- анализ полномочий главы муниципального образования;

- рассмотрение  проблемных аспектов досрочного  прекращения полномочий главы  муниципального образования;

- изучение особенностей правового положения главы муниципального образования г. Рязани и определение его роли в  развитии местного самоуправления в муниципальном    образовании г. Рязани.

     Информационной  основой работы послужили нормы  действующего законодательства, а также  труды ученых в рассматриваемой области, в частности, работы  Л.В. Андриченко, Н.Н. Егоровой, В.А. Козбаненко, А.В.Колесникова, А.О. Макарова, И.Н. Осиповой,  С.Е. Чанова  и др. По мнению Н.Е. Егоровой в переходный период муниципальной реформы местная власть, в лице глав муниципальных образований, муниципальных служащих, оказывается недостаточно подготовленной для осуществления своих функций. Среди причин такого состояния муниципальной власти немаловажное значение имеет и проблема недостаточного количества квалифицированных кадров. В то же время, по мнению Н.Е. Егоровой,  нельзя забывать о концептуальных составляющих института местного самоуправления в Российской Федерации, где одним из основных принципов является принцип самостоятельности местного самоуправления, который включает в себя, в том числе, и самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления населением¹. Отметим также, что вопросы формирования структуры органов местного самоуправления являются, по утверждению Л.В. Андриченко, частью проблемы, связанной с определением баланса между существующими процессами централизации и децентрализации в сфере функционирования местного самоуправления. А.В. Колесникова, А.О. Макаров обращаются особое внимание на  взаимосвязь реформы местного самоуправления с изменением законодательства, регулирующего деятельность глав муниципальных образований².

     квалификации  муниципальных служащих.

     Несмотря  на широкий спектр работ в сфере  исследования статуса главы муниципального образования, детальные и комплексные исследования его роли в реализации реформы местного самоуправления в муниципальных образованиях субъектов РФ носят единичный и фрагментарный характер, что еще раз подчеркивает актуальность настоящего исследования.

     Методологическую  основу работы составили такие общенаучные  методы, как анализ, синтез, индукция, дедукция, а также частно-научные методы познания: сравнительно-правовой, статистический, формально-юридический и другие.

     Структурно  дипломная работа состоит из введения трех глав, объединяющих четыре  параграфа, заключения, списка использованной литературы и приложений. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ГЛАВА 1. ГЛАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ: ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДОЛЖНОСТИ  И ПОРЯДОК ВЫБОРОВ

1.1. Понятие и основы  правового регулирования  статуса главы

муниципального  образования

      Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

      Для характеристики деятельности  главы муниципального образования значимо то, что она реализуется в границах муниципального образования. Данный признак указывает на предметный территориальный характер муниципальной деятельности. При этом в соответствии со ст. 10 Федерального закона № 131-ФЗ к муниципальным образованиям отнесены городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Вне границ муниципальных образований местное самоуправление существовать не может, так как теряет свою предметную направленность на решение вопросов местного (именно для соответствующего муниципального образования) значения.

      Видовое разнообразие муниципальных образований, представленное в российском законодательстве, диктует необходимость дифференциации относящихся к их ведению вопросов местного значения³. Несмотря на то, что все эти вопросы связаны с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения, они группируются и распределяются между муниципальными районами, городскими округами и поселениями (городскими и сельскими) таким образом, чтобы это в максимальной степени учитывало особенности их территориального статуса, а также роль в расселении населения и в размещении объектов производственной, жилищно-коммунальной и социально-бытовой инфраструктуры.

      Для организации местного самоуправления немаловажно и то, что оно осуществляется населением под свою ответственность. Ответственный характер муниципальной  деятельности предполагает, что все  бремя последствий за принимаемые органами и должностными лицами самоуправляющихся территорий решения и совершаемые действия в полной мере ложится непосредственно на институт местного самоуправления. При этом ответственность местного самоуправления, его органов и должностных лиц в зависимости от конкретных обстоятельств могут нести перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. Вместе с тем сводить режим ответственного осуществления местного самоуправления только к негативным последствиям (санкциям), которые могут быть применены к органам и должностным лицам муниципалитета в случае нарушения ими закона, неоправданно⁴. В неменьшей степени ответственность в системе местного самоуправления может быть истолкована в позитивном ключе как осознанное, инициативное и заинтересованное участие граждан в решении вопросов местного значения в целях обеспечения наиболее благоприятных условий их жизнедеятельности на соответствующей территории.

      Важной  чертой местного самоуправления является его реализация исключительно в рамках закона. Это означает, что вне правовой формы местное самоуправление, особенно в деятельности органов и должностных лиц муниципальной власти, существовать не может. Именно поэтому в Европейской хартии местного самоуправления провозглашается, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве и, по возможности, в Конституции государства (ст. 2). Регулирование местного самоуправления только при помощи законодательных актов исключает не основанное на законе административное вмешательство государственных исполнительных органов в осуществление муниципальной власти и полностью соответствует положению ст. 55 Конституции РФ о том, что права человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом.

      Однако  такой характер местного самоуправления нельзя увязывать исключительно  с его муниципальной природой. Скорее, юридическая оформленность  и признание местного самоуправления в качестве подзаконного и функционирующего только в пределах и на основании законов института производны от публично-правовой сущности местного самоуправления. Подзаконность в равной мере распространяет свое влияние и на муниципальные, и на государственные проявления публичной власти, что в полной мере отвечает конституционной характеристике Российской Федерации как демократического правового государства. Это, в свою очередь, предполагает безусловную связанность всей системы публичной (государственной и муниципальной) власти требованиями закона, подзаконный характер деятельности всех входящих в ее состав органов и должностных лиц. Как справедливо отмечается в литературе, хотя местное самоуправление и не является видом государственной власти, тем не менее, оно отражает все признаки, характерные для публичной власти и, соответственно, должно в своем функционировании базироваться на принципах, установленных законом⁵.

      Для решения вопросов местного значения необходима детальная правовая регламентация  общественных отношений, возникающих  в процессе осуществления местного самоуправления, которая достигается с помощью муниципальных норм (см. приложение №1). Нормы муниципального права упорядочивают и закрепляют наиболее важные общественные отношения в сфере местного самоуправления, охраняют их и способствуют развитию новых общественных отношений.

      Деятельность  главы муниципального образования  регулируется комплексом  нормативно-правовых актов, регулирующих всю сферу местного самоуправления⁶.

      Конституция РФ, устанавливая основные (конституционные) принципы местного самоуправления, провозглашает его в качестве одной из важнейших основ конституционного строя Российской Федерации, которые, в свою очередь, определяют главные черты системы власти, формы правления, государственно-территориального устройства, политического режима⁷.

      В целом положения Конституции РФ, посвященные местному самоуправлению, можно условно разделить на две группы, одна из которых регулирует вопросы местного самоуправления опосредованно, через установление основных конституционных гарантий и прав, другая - напрямую. Следует отметить, что в современной научной литературе иногда встречаются высказывания о нецелесообразности такого регулирования, что, по мнению П.В. Гулидова⁸, не совсем правильно, поскольку, как справедливо полагают некоторые ученые, местное самоуправление в Российской Федерации устанавливается «сверху»⁹ и потому требует более внимательного к себе отношения со стороны законодателя.

      Посредством норм муниципального права и на основе Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных актов реализуются следующие важнейшие вопросы местного самоуправления:

- организация  и деятельность его органов;

- управление  муниципальной собственностью;

- формирование, утверждение и исполнение местных  бюджетов;

- установление  местных налогов и сборов;

- осуществление  охраны общественного порядка¹⁰.

      Принятие  Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации»¹¹ (далее - Федеральный закон) и дальнейшее проведение муниципальной реформы в России поставили перед юристами немало проблем, требующих быстрого решения. Ряд вопросов связан со статусом выборных должностных лиц местного самоуправления, в частности главы муниципального образования. Более точного регламентирования требуют такие вопросы, как возможность временного исполнения полномочий главы муниципального образования и основания досрочного прекращения этих полномочий. Кроме этого, существует необходимость внесения уточнения в определение понятия «выборное должностное лицо местного самоуправления».