Полномочия органов местного самоуправления

     По  мере регулирования тех или иных вопросов законодатель уточняет правовую основу соответствующих отношений. Так, в развитие нормы Конституции РФ согласно ст. 32 «Обращения граждан в органы местного самоуправления» Федерального закона 2003 г. граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. В начальной редакции Закона говорилось, что порядок и сроки рассмотрения обращений устанавливаются законами субъектов РФ и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Однако в связи с принятием специального Федерального закона приведенные положения Федерального закона № 131-ФЗ заменены указанием на то, что обращения граждан подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

     В-третьих, согласно абзацу четвертому ч. 1 ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относится правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Эта норма не дает права устанавливать законами субъектов РФ какие-то специальные полномочия или обязанности именно для органов местного самоуправления. Речь здесь идет о регулировании прав, обязанностей и ответственности именно в пределах предметов государственного ведения (либо предметов совместного ведения, либо предметов исключительного ведения субъектов РФ), а возложение на органы местного самоуправления полномочий по таким предметам будет наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Поэтому по смыслу рассматриваемой нормы органы местного самоуправления выступают как обычные субъекты правоотношений наряду с другими организациями, и не подразумевается наложение на органы местного самоуправления каких-то специальных, дополнительных, именно им предназначенных прав, обязанностей

     В-четвертых, Федеральный закон № 131-ФЗ специально говорит о том, что правотворчество субъекта РФ в области местного самоуправления допускается в части регулирования прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законом субъекта РФ в порядке, установленном Федеральным законом № 131-ФЗ. Таким образом, Федеральный закон 2003 г. допускает подобное регулирование посредством издания как закона субъекта о самой передаче государственных полномочий субъекта местному самоуправлению, так и иных актов, касающихся прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в связи с осуществлением переданных полномочий.

     Федеральный закон № 131-ФЗ определяет основное правило соотношения (субординации) законодательства субъекта РФ о местном самоуправлении с федеральным законодательством. Согласно ч. 3 ст. 6 в случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта РФ, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам применяются соответствующие федеральные акты.

     Специально Федеральный закона № 131-ФЗ оговаривает возможности органов субъектов РФ в части оперативного и контрольного воздействия на местное самоуправление. В соответствии с ч. 2 ст. 6 осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов РФ в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ. Таким образом, не любой закон субъекта РФ может предусматривать осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий относительно органов местного самоуправления, а только закон субъекта РФ, отвечающий изложенным выше критериям. 
 
 
 
 
 

Глава III Проблемы взаимного делегирования полномочий органами

государственной власти и органами местного самоуправления. 

3.1 Правовые возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями 

     Проблема  разграничения предметов ведения  и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления является одной из важнейших в деле формирования правовых основ, определяющих деятельность муниципалитетов, поскольку территориальная организация органов местного самоуправления, выбор их системы напрямую зависят от того круга вопросов, которые призваны решать муниципалитеты, а также круга прав и обязанностей, которыми они обладают.

     Согласно  Конституции РФ, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Вопросы местного значения понимаются как особая категория дел, отделенная от государственных функций. Органы государственной власти не вправе вмешиваться в решение вопросов местного значения, а органы местного самоуправления обязаны самостоятельно и непосредственно реализовывать (без права передачи государственным органам) закрепленные за ними полномочия по вопросам местного значения.

     Вместе  с тем в ч. 2 ст. 132 Конституции  РФ и ст. 19 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплена возможность передачи законом органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Такие полномочия находятся вне рамок вопросов местного значения и являются дополнительными функциями, по своей природе не относящимися к сфере ведения местного самоуправления.

     Государственные полномочия Российской Федерации представляют собой права и обязанности органов государственной власти РФ по решению вопросов, отнесенных к ведению Российской Федерации Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, а тми же иными нормативными правовыми актами, принятыми и соответствии с Конституцией РФ.

     Государственные полномочия субъекта Российской Федерации - это права и обязанности региональных органов государственной власти по решению вопросов, отнесенных к ведению субъекта Федерации Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Федерации, законами субъекта Федерации, а также иными нормативными актами, принятыми в соответствии с Конституцией РФ.

     Ратификация Европейской хартии местного самоуправления возложила на Российскую Федерацию  обязательства, вытекающие из международно-правовых документов, определяющих принципы наделения органов местного самоуправления достаточными для местного властвования полномочиями. При этом необходимо учитывать национальные, культурные, демографические, географические особенности, развитие политических институтов и их влияние на организацию местного самоуправления.

     Условно процесс наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями можно разделить на две стадии. 
Первая - это перераспределение полномочий. На уровне взаимоотношений государственных органов и органов местного самоуправления происходит разделение сфер их деятельности. Этим вопросам посвящаются ст. 6 и гл. 3 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

     Вторая  стадия - это непосредственная передача перераспределенных полномочий от государственных органов органам местного самоуправления.

     Часть 2 ст. 132 Конституции РФ определяет основы разграничения предметов ведения  и компетенции между государством и органами местного самоуправления: органы местного самоуправления могут  наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. 
Конституционная норма ограничивает возможность передачи государственных полномочий органам местного самоуправления, поскольку прямо говорит о том, что лишь отдельные государственные полномочия могут передаваться последним.

     В научной литературе приводится классификация  полномочий, которые могут быть переданы органам местного самоуправления. 
Так, А.Р. Еремин и К.Ф. Шеремет подразделяют полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, по их содержанию на следующие группы.

     1. Полномочия по реализации норм  законодательства о государственных  социальных стандартах (например, требования к уровню организации и качества бесплатной медицинской помощи).

     2. Полномочия по участию в установлении  правового статуса предприятий,  учреждений и организаций различных  форм собственности, общественных  объединений, средств массовой  информации, а также правового состояния граждан (государственная регистрация организуемых и преобразуемых предприятий, лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности, регистрация общественных объединений и средств массовой информации, нотариальные действия).

     3. Полномочия по участию в государственном  контроле и учете использования  земли и других природных ресурсов, а также в охране окружающей  среды.

     4. Полномочия по участию в организации  гражданской обороны и деятельности  местных органов Министерства обороны - военных комиссариатов (учетно-призывная работа, военно-мобилизационные мероприятия и другие).

     5. Полномочия по участию в государственном  контроле за соблюдением законодательства  на подведомственной территории (например, градостроительного законодательства).

     6. Полномочия по осуществлению  юрисдикционных функций (например, разрешение некоторых земельных  споров между субъектами градостроительной  деятельности)45.

     Конституция РФ определяет ряд условий, выполнение которых обязательно при делегировании полномочий государственными органами либо возложении функций государственных органов на местное самоуправление. Эти требования содержатся в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ.

     Во-первых, наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями может быть осуществлено только законом. Таким законом может быть как федеральный закон, так и закон, принятый соответствующим представительным органом субъекта Федерации. 
Второе требование - закон как федеральный, так и субъекта Федерации должен содержать норму, согласно которой передача полномочий сопровождается выделением необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

     Третье  требование, содержащееся в конституционной  норме, заключается в обязанности  государства осуществлять контроль за реализацией переданных местным органам самоуправления полномочий. Функции контроля принадлежат соответствующим государственным органам. Такой контроль может включать в себя не только проверку выполнения предписаний закона, порядка расходования выделяемых финансовых средств, но и дачу указаний по поводу осуществления переданных полномочий, требования отчета по выполнению предписаний и оценку деятельности органов местного самоуправления как с точки зрения законности, так и с точки зрения целесообразности.  

3.2 Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными

государственными  полномочиями 

     Федеральный закон № 131 определил компетенцию местного самоуправления через понятия «вопросы местного значения» и «полномочия по вопросам местного значения». Чтобы придать этим понятиям единообразное значение, законодатель пошел путем установления исчерпывающих перечней для поселений, муниципальных районов и городских округов. На практике же такого четкого разграничения компетенций не произошло. Вопросы местного значения зачастую обозначены в законе лишь в общей форме, не дают основы для прояснения практического содержания отношений муниципальных органов к объектам управления. Если бы обозначенные вопросы не пересекались с предметами ведения Российской Федерации и ее субъектов, такой подход означал бы предоставление муниципальным образованиям свободы действий в отношении собственных предметов ведения. Однако четкую грань часто невозможно провести между вопросами местного значения и полномочиями субъектов Федерации. Сравнение собственных полномочий субъектов РФ по предметам их  совместного с Российской Федерацией ведения и вопросов местного значения свидетельствует о дублировании функций.