Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

Таким образом, Конституционным  Судом Российской Федерации подтверждено правомочие субъектов Российской Федерации самостоятельно решать  вопрос о действии на его территории института отзыва депутата, других выборных должностных лиц местного самоуправления.

Процедура отзыва в целом следующая. Сначала вносится предложение о проведении голосования по отзыву. Оно обычно может вноситься группой граждан в петиционном порядке. Иногда предусматривается внесение предложения избирательным объединением (избирательным блоком), однако оно также должно собирать подписи в поддержку инициативы.

Предложение граждан о  проведении голосования по отзыву депутата утверждается на собрании инициативной группы граждан, имеющих право участвовать в голосовании, но отзыву депутата. Устанавливаются требования к численности такой инициативной группы (обычно - 10 человек). Протокол собрания инициативной группы и его копия, заверенная  ее уполномоченным представителем, в определенный срок после проведения собрания направляются в представительный орган местного самоуправления. Предложение регистрируется, после чего уполномоченному представителю инициативной группы выдается свидетельство о приеме документов. В некоторых субъектах Российской Федерации такой предварительной регистрации не требуется - инициативная группа может сама начать сбор подписей. После этого проводится сбор подписей, (сбор подписей проводится так же, как на выборах). Устанавливаются сроки сбора подписей под предложением о проведении голосования по отзыву (обычно не более 30 дней со дня выдачи свидетельства о приеме документов представительным органом местною самоуправления). Подписи, собранные после истечения указанного срока, недействительны. В Постановлении от 7 июня 2000 г. №10-П Конституционный Суд Российской Федерации установил, что голосование по отзыву может назначаться при условии, что собраны подписи значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностною лица.

По окончании сбора  подписей итоговый протокол сбора вместе с заполненными подписными листами направляется в представительный орган местного самоуправления. При условии соответствия порядка сбора подписей граждан под предложением о проведении голосования по отзыву, а также оснований отзыва требованиям закона, представительный орган местного самоуправления обязан принять решение о назначении голосования об отзыве депутата и определить дату проведения голосования. Решение о назначении голосования об отзыве депутата публикуется в местных печатных средствах массовой информации.

Далее механизм практически  такой же, как на выборах: создаются участки для голосования, формируется система комиссий по проведению голосования по отзыву (либо такой статус приобретают постоянно действующие избирательные комиссии), уточняются списки избирателей, проводится агитация в связи с голосованием по отзыву депутата, далее — собственно голосование и подведение его итогов. Особенностью регулирования стадии агитации обычно является установление гарантий для отзываемого должностного лица — ему оказывается содействие в проведении собраний, предусматривается его право иметь доверенных лиц. Сама процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям — проводить агитацию (в некоторых субъектах Российской Федерации предусматривается даже присутствие соответствующего должностного лица на собрании инициативной группы по инициированию отзыва).

Что касается итогов голосования, то в Постановлении от 7 июня 2000 г. №10-П Конституционный Суд РФ выразил позицию, согласно которой решение об отзыве должно быть принято большинством зарегистрированных избирателей, а не большинством принявших участие в голосовании.

Устав муниципального образования  может также содержать различные  формы контроля со стороны населения  за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Наиболее распространенной формой такого контроля являются отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Как правило, отчеты публикуются в местной печати. В небольших муниципальных образованиях целесообразнее заслушивать отчеты на собраниях (сходах) граждан.

Таким образом, ответственность  соответствующих органов и должностных  лиц местного самоуправления перед  местным населением в значительной мере является конституционно-правовой, поскольку речь идет об ответственности органов и должностных лиц, которым местное сообщество делегировало свои полномочия для решения вопросов местного значения.

2.2.Ответственность органов местного самоуправления перед государством

Процесс становления системы местного самоуправления уже выявил всю сложность взаимоотношений между государственными органами и муниципальными образованиями. Конституционное обеспечение организационной обособленности местного самоуправления от органов государственной власти и его самостоятельности, конституционное признание и гарантированность этого института в России (ст. 12 Конституции РФ) превращают местную власть в одну из важнейших основ конституционного строя страны. Организационно-юридическая обособленность местного самоуправления от государства отнюдь не означает их функциональное обособление и изолированность. Обе властные системы тесно взаимодействуют, имеют взаимные обязательства и ответственность, несут юридическую ответственность по закону⁸.

В Федеральном законе «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрена специфическая публично-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед органами государственной власти, если суд установит нарушение органами и выборными должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, конституций, уставов субъектов Федерации, федеральных и региональных законов, устава муниципального образования. Фактически эта ответственность, как будет показано ниже, наступает за неисполнение решений суда.

В случае, если представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, приняли (издали) нормативный правовой акт, который признан судом, противоречащим Конституции РФ, федеральному законодательству, законодательству субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, то они обязаны б установленный решением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения, а также опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу.

В случае если представительный орган местного самоуправления, глава  муниципального образования в течение  месяца со дня вынесения письменного  предупреждения не приняли мер по исполнению решения суда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а глава муниципального образования  - отрешен то должности не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда, являющегося основанием для роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности. Представительный орган местного самоуправления в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, распускается законом субъекта Российской Федерации либо федеральным законом, а глава муниципального образования отрешается от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), за исключением глав муниципальных образований - столиц и административных центров субъектов РФ, либо  указом Президента Российской Федерации.

Верховный Суд республики, краевой, областной суды, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, Верховный Суд Российской Федерации должны рассмотреть жалобу и принять решение не позднее десяти дней со дня ее подачи.

Этот Федеральный закон  предусматривает приведение всего  нормативного массива в соответствие с его нормами в течение  шести месяцев со дня вступления Закона в юридическую силу (ч. З ст.2). Кроме того, если представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования не приведут в указанный срок свои нормативные правовые акты, признанные судом противоречащими Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству, а также уставу муниципального образования, то они несут ответственность в соответствии с настоящим Федеральным законом (ч. З ст.2).

Эти законодательные новеллы  направлены не только на усиление демократических начал местного самоуправления, но и на укрепление законности в деятельности представительных органов и должностных лиц муниципального управления.

Федеральный закон «Об  общих принципах...» предусматривает, что ответственность органов и должностных лиц перед физическими и юридическими лицами (ст.50), а также государственный надзор за законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления осуществляет Прокуратура РФ (ст. 51 Закона). Прокурорский надзор осуществляется всей системой Прокуратуры Российской Федерации.

Представляется, что в  условиях конфликта между государственной  властью и местным самоуправлением  в регионах, предпочтительнее было бы поручить решение вопроса о  прекращении полномочий органов  и должностных лиц местного самоуправления федеральным структурам. Исходя из конституционного положения о том, что гарантом Конституции и, следовательно, главным органом, гарантирующим соблюдение законности в управлении, является Президент Российской Федерации, на наш взгляд, решение о прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления и отрешении от должности главы муниципального образования должен принимать не глава субъекта Российской Федерации, а полномочный представитель Президента Российской Федерации по федеральному округу, куда входит это субъект. С одной стороны, полномочные представители Президента, никак не связаны с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, с другой за свои решения они отчитываются только перед президентом Российской Федерации. Очевидно, случаи прекращения полномочий органов местного самоуправления будут не настолько часты, чтобы можно было говорить о чрезмерной загруженности представителей Президента и о том, что они якобы не могут вникнуть в каждую ситуацию. Досрочное прекращение полномочий органов местного самоуправления это всегда ЧП, и вопрос о необходимости принятия данного решения и причинах сложившейся ситуации должен решаться на достаточно высоком уровне должностного лица.

Как уже отмечалось выше, органы государственной власти также должны нести публично-правовую ответственность за принятие правовых актов, нарушающих права местного самоуправления. Речь здесь идет в первую очередь об органах государственной власти регионов, т.к. именно они принимают основные правовые акты, регулирующие организацию местного самоуправления. Сегодня этот контроль даже более актуален, чем контроль за законностью в деятельности местного самоуправления. Дело в том, что лишь Конституционный Суд РФ вправе фактически отменить неконституционное (незаконное) решение органа власти субъекта РФ (особенно если речь идет о законодательном органе). Но практика показывает, что число таких нарушений сегодня намного превышает пропускную способность Конституционного Суда. И пока будет вынесено его решение о неконституционности того или иного акта, последствия могут быть весьма разрушительными.

Возникает вопрос: как может  наступать именно публично-правовая ответственность органов государственной  власти перед местным самоуправлением, если они ему ни в коей мере не подчинены и не подконтрольны? Здесь  необходимо понимать, что государственные  должны нести ответственность собственно говоря не перед органами местного самоуправления, а перед населением, чье право на местное самоуправление они нарушают.

Было бы целесообразно  провести государственно-правовой эксперимент (скажем, в течение года в двух-трех субъектах Российской Федерации), испробовав данную модель ответственности органов  государственной власти и местного самоуправления за нарушение принципа законности. В случае, если предложенная модель докажет свою жизнеспособность, необходимо внести соответствующие  изменения в федеральные законы «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации».

Вторым важным аспектом ответственности  в системе взаимоотношений органов  государственной власти и местного самоуправления являются вопросы ответственности  за исполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Ответственность органов  местного самоуправления за осуществление переданных им отдельных государственных полномочий предусмотрена п. 2 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данная статья устанавливает, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

Данный пункт является не только выпадающим из общего смысла статьи, но и практически неработающим. Законодатель установил лишь общее  основание ответственности, умолчав  о процедуре контроля и оценки, критериях такой оценки, а главное, о санкциях в случае неудовлетворительного  осуществления делегированных государственных  полномочий.

Достаточно проработанным  в этом плане является только вопрос о контроле органов государственной  власти за реализацией переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

На основе проведенного нами анализа можно выделить основные формы и способы данного контроля: 1) дача указаний органам местного самоуправления по вопросам реализации переданных полномочий; 2) согласование решений по вопросам осуществления соответствующих  полномочий; 3) направление органами государственной власти запросов и  получение документов и иной информации по вопросам реализации переданных полномочий; 4) заслушивание отчетов органов местного самоуправления; 5) проведение проверок и ревизий деятельности органов местного самоуправления. Важным положением является норма саратовского закона о том, что контроль со стороны государственных органов ограничен исключительно сферой переданных полномочий и не может служить основанием для вмешательства в иную деятельность органов местного самоуправления, нарушения их самостоятельности.

Сложнее обстоит дело с  санкциями за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий. Рассмотренные нами законы предусматривают  лишь возможность отмены решений  и правовых актов органов и  должностных лиц местного самоуправления.

Еще одно положение федерального закона, однако, никак не учитывается  в законах субъектов. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит условие реализации ответственности органов местного самоуправления, которое состоит в адекватности вины органов местного самоуправления степени обеспеченности переданных полномочий материальными и финансовыми средствами. Эта норма просто дублируется региональными законодателями, что и неудивительно, т.к. реальные санкции практически нигде не предусмотрены, нет необходимости разрабатывать отдельные детали механизма ответственности. Однако, если ответственность органов местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных им отдельных государственных полномочий станет реальностью, неизбежно встанет и вопрос: кто должен решать вопрос об обеспеченности переданных полномочий ресурсами, и какие критерии при этом должны использоваться? Ясно, что это не может решаться самими органами государственной власти, т.к. они являются в данном случае заинтересованной стороной. На наш взгляд, арбитром здесь может выступить только судебная инстанция, логичнее всего - соответствующий арбитражный суд. Что касается критериев обеспеченности, то они должны разрабатываться совместно органами государственной власти и местного самоуправления на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности и закрепляться в самом законе или договоре о передаче отдельных государственных полномочиях или приложениях к ним.