Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

Все эти виды ответственности  в той или иной степени могут  иметь место в сфере местного самоуправления.

В статье 48 Закона об общих принципах организации местного самоуправления выделена также ответственность перед местным населением – специфический вид конституционной ответственности.

Таким образом, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления обеспечивает интересы населения, граждан и общества в целом, так как закон об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает круг субъектов, перед которыми органы и должностные лица несут ответственность. В современном российском праве ответственность понимается в двух смыслах. Прежде всего, это традиционное понимание ответственности как обязанности претерпеть определенные негативные последствия за совершенные противоправные деяния. Такую ответственность как выяснилось называют негативной. Однако, по мнению многих юристов, понимание ответственности не исчерпывается лишь ее негативным аспектом. Существуют также позитивная ответственность (активная или перспективная), то есть когда личность осознает в своем поведении выполнение долга. Неотвратимость ответственности вытекает из принципа всеобщей обязанности закона.

1.2. Виды ответственности должностных лиц органов местного самоуправления

Позитивная ответственность  должностных лиц реализуется  в форме регулярных отчетов о  работе перед избирателями (для депутатов  и иных-выборных лиц), перед главой, муниципального образования, руководителями структурных подразделений (для муниципальных служащих).

Негативная ответственность  реализуется в виде юридической ответственности должностных лиц местного самоуправления. Характеризуя юридическую ответственность должностных лиц, следует обратить внимание на некоторые различия в порядке привлечения к ответственности выборных и невыборных должностных лиц органов местного самоуправления. Эти различия касаются в первую очередь уголовной, дисциплинарной и муниципально-правовой ответственности.

Особенности привлечения  к уголовной ответственности. В соответствии со статьей 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного                          самоуправления на территории муниципального образования не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Российской         Федерации. Иными словами, вышеназванные лица обладают                                  неприкосновенностью. Но депутат и другие выборные должностные лица органов местного самоуправления пользуются неприкосновенностью только на территории муниципального образования. Вне этой территории иммунитет не действует. Для привлечения к уголовной ответственности депутатов представительных органов местного самоуправления не требуется согласия соответствующего представительного органа. Достаточно согласия прокурора соответствующего субъекта Российской Федерации.

В соответствии с УПК РФ прокурор вправе возбудить уголовное дело, а статья 29 говорит о том, что только суд правомочен признавать лицо виновным в совершении преступления и назначить ему наказание.

Невыборные должностные  лица органов местного самоуправления (муниципальные служащие) неприкосновенностью не обладают.

Особенности привлечения  к дисциплинарной ответственности. Дисциплинарная ответственность муниципальных служащих и выборных должностных лиц органов местного самоуправления имеет существенные отличия. В обоих случаях основанием является дисциплинарный проступок - виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей. Но характер должного поведения выборных и невыборных должностных лиц органов местного самоуправления существенно различается. Как следствие этого вводятся и различные виды взысканий⁵.

Вопросы дисциплинарной ответственности  невыборных должностных лиц органов  местного самоуправления регулируются законодательством о муниципальной службе, трудовым законодательством. В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" на муниципальных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными указанным Федеральным законом. На основании статьи 14 названного Закона за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на него могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации.

Как правило, в законах  субъектов Российской Федерации  о муниципальной службе на муниципального служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него должностных  обязанностей могут налагаться следующие  дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение. Дисциплинарное взыскание налагается лицом или органом, назначившим муниципального служащего на должность. Этот подход закреплен в Приморском крае, Костромской, Новосибирской областях.

На основании анализа  статьи 11 закона Белгородской области от 11 октября 1996 г. № 81 "О муниципальной службе в Белгородской области " - можно сделать вывод, что должностной проступок - это неисполнение и ненадлежащее исполнение служащим возложенных на него обязанностей, нарушение трудовой дисциплины, превышение им должностных полномочий. За несоблюдение установленных указанным законом ограничений, связанных с муниципальной службой, на муниципальной служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, аналогичные уже рассмотренным. Такой же подход закреплен в Пензенской области.

В статье 12 закона Томской  области "О муниципальной службе в Томской области" закрепляется, что дисциплинарный проступок — это неисполнение и ненадлежащее исполнение служащим возложенных на него обязанностей, нарушение трудовой дисциплины, превышение им должностных полномочий. За несоблюдение установленных областным законом ограничений, связанных с муниципальной службой, на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания. Дисциплинарное взыскание налагается руководителем соответствующего муниципального органа. Устанавливаются следующие виды взысканий: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, понижение в должности, увольнение со службы. Такие же виды дисциплинарных взысканий предусмотрены и в Тверской области.

Таким образом, в федеральном законе делается ссылка на необходимость регулирования этого вопроса законом субъекта Российской Федерации, в законе субъекта Федерации ссылаются на федеральный закон. Круг замкнулся. Такая ситуация возникла из-за того, что в Ленинградской области закон о муниципальной службе был принят раньше федерального; необходимо привести региональное законодательство в соответствие с федеральным.

Особенности привлечения  к конституционно-правовой ответственности. К этому виду ответственности могут быть привлечены только выборные должностные лица органов местного самоуправления, как правило, это главы муниципальных образований, депутаты представительных органов местного самоуправления.

В статье 18 Федерального закона "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" закреплено, что уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Таким образом, при принятии устава муниципального образования непосредственно население или представительный орган местного самоуправления определяет формы ответственности выборных лиц и в том числе возможность и необходимость введения института отзыва депутата. Нужно отметить, что наличие института отзыва выборных лиц органов местного самоуправления не является обязательным принципом функционирования этих должностных лиц.

ГЛАВА 2. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ И КОНТРОЛЬ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1. Ответственность органов местного самоуправления перед населением

Первоочередность закрепления  ответственности органов и должностных лиц муниципального управления перед населением основана на сущности местного самоуправления как формы народовластия (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ). Основу этой ответственности составляют нормы конституционного права, предусматривающие ответственность органов и должностных лиц перед населением - основным субъектом властеотношений на территории муниципального образования. Поэтому санкции при реализации данного института ответственности перед населением носят конституционно-правовой характер⁶.

     Закон устанавливает основание для ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением - утрата доверия. Порядок и условия такой ответственности определяются уставом муниципального образования, а формой ответственности является отзыв депутата представительного органа или выборного должностного лица местного самоуправления населением.

Уставами муниципальных  образований в соответствии с  законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва выборного должностного лица местного самоуправления (п. 5 ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Согласно положениям подпункта «а» п. 3 ст. 13 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. на местный референдум не могут быть вынесены вопросы, в частности, о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления и о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления. Однако ст. 12, п.8 “а” нового закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации “от 12 июня 2002года говорит о том, что на местный референдум  не могут быть вынесены вопросы; о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта Российской  Федерации, органы местного самоуправления либо отсрочки указанных выборов. Как мы видим в новом законодательстве дано больше преимуществ органам государственной власти субъекта РФ и органам местного самоуправления, а значит, возрастает право граждан на осуществление контроля за их деятельностью. Однако противоречия в этом нет. В Постановлении от 10 июня 1998 г. №17-П по делу о проверке конституционности положений п. 6 ст. 4, подпункта «а» п. 3 и п. 4 ст. 13, п. 3 ст. 19 и п. 2 ст. 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

Конституционный Суд выразил правовую позицию, состоящую в том, что «запретом выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления не ограничивается право граждан на осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в установленных законом формах, включая отзыв населением депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, если возможность такого отзыва предусмотрена уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации». То есть Конституционный Суд констатировал, что отзыв и референдум - разные институты, хотя и первый, и второй представляет собой голосование населения по значимому вопросу (отзыв - всегда по вопросу о досрочном прекращении полномочий выборных должностных лиц). Но разница между ними, разумеется, должна быть не только в названии. Для того, чтобы определить ее, необходимо обратиться к другому Постановлению Конституционного Суда - от 24 декабря 1996 г. №21-П по делу о проверке конституционности закона Московской области от 28 апреля 1995 г. «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации. Хотя в данном Постановлении оценивается конституционность акта, регулирующего отзыв депутата законодательного собрания субъекта Федерации, основные выводы Конституционного Суда применимы и к оценке конституционности акта об отзыве депутата представительного органа местного самоуправления.

В Постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» эта позиция была еще усилена. В данном постановлении указано, что «в силу закрепленных Конституцией Российской Федерации принципов демократического правового государства, в том числе принципов идеологического и политического многообразия, многопартийности (ст. 13, ч. 1, 2 и 3), а также поскольку избираемое посредством всеобщих свободных выборов высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации не связано императивным мандатом, основанием для отзыва может служить лишь его неправомерная деятельность, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке».

Референдум, в отличие  от отзыва в такой интерпретации, может быть немотивированным, стихийным волеизъявлением, не обусловленным какими бы то ни было, обстоятельствами (достаточно, чтобы должностное лицо просто перестало нравиться избирателям). И именно в таком качестве он как основание для прекращения полномочий выборного должностного лица не допускается. Кроме того, отзыв - всегда форма индивидуальной, а не коллективной ответственности перед населением муниципального образования.

Возможность отзыва тех или  иных должностных лиц (подчеркнем, отзываться могут не только депутаты представительных органов, но и другие выборные должностные лица) предусматривается уставами муниципальных образований. Однако порядок отзыва регулируется, прежде всего, законами субъектов Российской Федерации. Предметом рассмотрения Конституционного Суда была ситуация, вызванная тем, что один субъект Российской Федерации приостановил действие своего закона о порядке отзыва должностных лиц местного самоуправления. В это время на основании устава муниципального образования группа граждан предприняла попытку осуществить отзыв должностного лица. Однако в этом ей было отказано, после чего она обратилась в Конституционный Суд с требованием проверить конституционность закона о приостановлении действия закона о порядке отзыва.

Конституционный Суд, однако, исходил из того, что отзыв должностных  лиц не является обязательным институтом непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления, и в Определении от 25 марта 1999 г. №43-0 выразил следующую правовую позицию: «федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет, что уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (п. 5 ст. 18). Следовательно, данный Федеральный закон предоставляет субъектам Российской Федерации право по собственному усмотрению решать вопрос о том, вводить или не вводить институт отзыва названных выборных лиц. Нормы об институте отзыва депутата, других выборных лиц касаются статуса этих лиц и не затрагивают права граждан, гарантируемые Конституцией Российской Федерации. В соответствии со ст. 32 (ч. 2) Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления⁷. Институт отзыва депутата (другого выборного лица) не ограничивает избирательные права граждан, поскольку эти права реализуются именно в избирательном процессе, в то время как последующие отношения между депутатами (другими выборными лицами) и избирателями содержание самих избирательных нрав не затрагивают».