Реформирование электроэнергетики России в контексте мировой энергетики

Новые тенденции  в управлении развитием отрасли, формирующиеся при дерегулировании  инвестиционного процесса, объективно затрудняют реализацию государственных  приоритетов в секторе генерации, направленных на обеспечение стратегической устойчивости электроснабжения. Большинство  проектов, отвечающих стратегическим интересам государства, будут иметь  более низкие показатели коммерческой эффективности и конкурентоспособности  по сравнению с инвестиционными  альтернативами, рассматриваемыми компаниями при формировании своей инвестиционной программы и, следовательно, могут  иметь небольшие шансы быть реализованными с точки зрения бизнеса.

Для того чтобы  обеспечить согласование долгосрочных государственных и корпоративных  интересов при реорганизации  перспективной деятельности в секторе  генерации, необходимо создать условия, при которых государство и  частный капитал будут выступать  как равноправные участники инвестиционного  процесса. Это потребует формирования новой системы управления развитием  генерирующих мощностей, состоящей  из двух уровней:

-         корпоративного, который будет образован самостоятельными хозяйственными субъектами (генерирующими компаниями, независимыми производителями электроэнергии). Основной задачей на этом уровне станет обеспечение устойчивого развития бизнеса и повышение его долгосрочной эффективности в соответствии с корпоративными стратегиями;

-         системного, задачей которого станет обеспечение требуемого влияния государства на координацию инвестиционного процесса в соответствии с требованиями стратегической устойчивости и экономической эффективности электроснабжения, прежде всего, за счет поддержки государственных инвестиционных приоритетов в развитии генерирующих мощностей.

Корпоративный уровень управления возникнет естественным образом параллельно с формированием  новых генерирующих компаний и появлением НТ1Э. В то же время для реализации государственных интересов в  перспективной деятельности потребуется  создание нового специального органа (Инвестиционного Оператора), на который  будут возложены функции системного управления инвестиционным процессом. Безусловным требованием является обеспечение полного государственного контроля за деятельностью Инвестиционного  Оператора (ИО).

Задача координации  планирования и финансирования инвестиций, выполняемая ИО,   органично   связана   с   обеспечением   надежности   функционирования электроэнергетики, так как сбалансированное развитие производственной базы создает необходимые условия для бесперебойной работы отрасли в перспективе. Поэтому при организации системного уровня управления развитием потребуется обеспечить тесное взаимодействие между ИО и сетевой компанией (СК), а также Системным Оператором, осуществляющим системное управление функционированием отрасли.

Возможным вариантом  представляется также передача функций  ИО дочернему подразделению сетевой  компании. Это решение в условиях конкурентного рынка позволит сформировать единый центр ответственности как  за оперативную, -гак и за перспективную  надежность электроснабжения, а также  обеспечить безусловный контроль со стороны государства (как главного собственника и регулятора СК) за деятельностью  ИО. В то же время такая схема  позволит обеспечить организационное  и финансовое разделение деятельности Инвестиционного Оператора и  остального бизнеса сетевой компании, позволяющее  избежать конфликта интересов и сохранить прозрачность регулирования естественно-монопольных транспортных услуг.  '

Взаимодействие  между двумя уровнями управления должно быть организовано на всех этапах перспективной деятельности, включая  планирование, финансирование и реализацию   инвестиционных   проектов.   Для   координации   корпоративных инвестиционных решений и их согласования с общесистемными приоритетами в развитии генерирующих мощностей ИО должен обеспечить решение следующих задач:

- организацию  непрерывного процесса общесистемного (отраслевого) стратегического планирования, выполняемого в рамках разработки  схем развития ЕЭС-ОЭС, а также  долгосрочной стратегии развития  отрасли;

- отбор конкретных  инвестиционных проектов электростанций, имеющих высокий общесистемный  или общеэкономический приоритет,  и определение их основных  параметров, включая месторасположение,  установленную мощность, возможно - тип электростанции и вид проектного  топлива;

- организацию  финансирования для данных проектов, ориентированную на максимальное  привлечение генерирующих компаний  и внешних инвесторов к их  реализации; в отдельных случаях  ИО должен обеспечить также  самостоятельное финансирование  проектов.

Следует отметить, что важной составляющей стратегической устойчивости энергоснабжения является стабильность инвестиционных потоков  в отрасли. Переход к новой  системе финансирования инвестиций, особенно на начальных этапах становления  конкурентного рынка, будет сопровождаться появлением целого ряда рисков, которые  могут создать серьезные препятствия  для стабильного и достаточного самостоятельного финансирования программы  развития генерирующих мощностей ГК и НПО

Поэтому еще  одной задачей  Инвестиционного Оператора в период реформирования станет управление данными рисками, прежде всего, за счет страховой поддержки проектов, включенных в корпоративные бизнес-планы, в случае недостаточности собственных инвестиционных ресурсов компаний, получаемых из основных источников: прибыли и внешних частных инвестиций.

Таблица 13

Характеристика  рисков недофинансирования инвестиций в условиях становления конкурентного  рынка электроэнергии

Согласование  государственных и корпоративных  интересов в условиях либерализации  инвестиционного процесса потребует  дополнительных механизмов, которые  позволят эффективно выполнять функции  системного управления. При этом необходимо, чтобы действия Инвестиционного  Оператора оказывали минимальное  воздействие на конкурентоспособность, финансовое состояние и привлекательность  ГК и НПЭ для частного капитала и, таким образом, не вызывали серьезных конфликтов с бизнес-интересами производителей электроэнергии.

Финансовые механизмы  управления, естественные для конкурентного  рынка, должны стать основными и  в деятельности ИО, а применение методов административного принуждения  компаний должно быть ограничено, и  допускаться только в крайних  ситуациях. В этой связи для эффективной  работы Инвестиционного Оператора  потребуется обеспечить централизацию  достаточных финансовых ресурсов, при  помощи которых он будет способен влиять на инвестиционные решения компаний. Наличие таких ресурсов также  является необходимым  условием  поддержания стабильности инвестиционного процесса в конкурентной среде и снижения рисков недофинансирования корпоративных программ развития.

Целевое использование  средств фонда на продвижение  государственных интересов предопределяет необходимость активного участия  государства в его финансировании. В то же время страховая поддержка  инвестиционных проектов ГК и НПЭ  делает оправданным также долевое  участие компаний в его формировании.

Государственное финансирование фонда может производиться  за счет комбинирования ряда источников:

-   дивиденды, начисляемые на государственные пакеты акций РАО «ЕЭС России» и компаний, формируемых в ходе реструктуризации холдинга (в частности, федеральной сетевой компании);

-   дополнительное налогообложение электростанций при потреблении газа для производства электроэнергии, которое позволит уравнять конкурентные позиции (обеспечив равно эффективность) газовых и  альтернативных технологий. Использование данных налоговых поступлений может носить целевой характер финансовой поддержки инвестиционных проектов угольной и атомной энергетики.

-   бюджетные средства, выделяемые в порядке исключения на особо социально значимые проекты в энергетике, в рамках бюджета развития, целевых федеральных и региональных программ и т.д.

Финансирование  фонда может быть также организовано через мощностную компоненту цены электроэнергии, формируемую на рынке резервной  мощности. Для этого наряду с платежами  за различные виды оперативного резерва  для субъектов рынка может  быть предусмотрена плата за стратегический резерв, которая будет действовать  с целью  предотвращения  резкого  снижения  располагаемой  мощности  против существующих нормативов.

Корпоративное финансирование фонда со стороны  компаний может быть организовано в  форме обязательного резервирования части выручки или ежегодных  страховых взносов. Важно обеспечить, чтобы отчисления компаний в централизованный фонд стали не только способом формирования финансовых резервов для страхования  рисков недофинансирования инвестиций, но также создавали бы серьезные  экономические препятствия для  не инвестиционного и не целевого использования свободных собственных  средств и, соответственно, предлагали стимулы для повышения эффективности  сделанных капиталовложений.

В соответствии с этой задачей размер отчислений в страховой фонд должен ежегодно определяться индивидуально для  каждой компании с учетом целого ряда показателей инвестиционной активности: величины инвестиций, сделанных в  прошлом году, вводов новой мощности, динамики объемов незавершенного строительства, доли непроизводственных активов и  т.д. Страховой взнос, взимаемый в  такой форме, позволит снизить риск «проедания» прибыли, получаемой на конкурентном рынке: деньги, не инвестированные  самой компанией, все равно будут  частично направлены на нужды развития отрасли. В качестве компенсации  на последующих этапах компаниям  должен быть обеспечен возврат сделанных  компаниями отчислений в виде долевой  собственности в объектах, сооруженных  за счет средств страхового фонда  или после распределения выручки  от их продажи.

Эффективность работы Инвестиционного Оператора  по управлению развитием на системном  уровне в значительной степени зависит  от разработки четких механизмов использования  данных средств централизованного  страхового фонда для реализации государственных инвестиционных приоритетов, а также обеспечения стабильности финансирования инвестиций.

1). Осуществление  проектов, отвечающих межотраслевым  требованиям развития отрасли  или имеющих высокое системное  значение, но недостаточные коммерческие  показатели,  потребует дополнительной финансовой поддержки, независимой от компаний, которая должна быть предоставлена Инвестиционным Оператором. В начальный период реформирования, в условиях становления генерирующих компаний и ограниченности их инвестиционных возможностей, Инвестиционный Оператор должен будет осуществлять самостоятельную реализацию данных проектов, полностью обеспечивая их финансирование из централизованного фонда.

После завершения строительства и ввода в эксплуатацию данные генерирующие мощности будут  оставаться в собственности ИО. Так  как производство электроэнергии не является сферой деятельности Инвестиционного  Оператора, необходимо обеспечить эффективную  организацию управления активами, созданными с участием ИО, например, путем их передачи в оперативное управление специальной генерирующей компании, созданной с участием Инвестиционного  Оператора и государства.

Таким образом, в электроэнергетике постепенно будет формироваться «системное генерирующее ядро», находящееся под  государственным контролем, основной задачей которого будет обеспечение  совместно с сетевой инфраструктурой  текущей надежности энергоснабжения. На начальном этапе в его состав будут включаться все крупные  объекты, сооружаемые с участием ИО. В перспективе его размер будет  последовательно сокращаться за счет продажи на торгах или сдачи  в аренду станций, способных работать в режиме конкурентного рынка  и не несущих специальных системных  функций (то есть, не связанных напрямую с обеспечением надежности энергоснабжения).