Реализация государственной политики в сфере пожарной безопасности в Свердловкой области

В то же время имеется ряд серьезных проблем в сфере обеспечения пожарной безопасности. Во-первых, это более 2 тыс. нормативных документов, содержащих свыше 150 тыс. требований в области пожарной безопасности. Во-вторых, документы имеют различный юридический статус, некоторые из которых дублируют друг друга. Все это затрудняет их применение как со стороны собственников объектов противопожарной защиты, так и со стороны надзорных органов.

Центральное место в системе законодательства о пожарной безопасности, безусловно, занимает закон «О  пожарной безопасности». Остальные нормативно-правовые акты принимаются во исполнение отдельных его положений, уточняют и конкретизируют базовые положения. Однако наряду с комментируемым Законом, следует отдельно сказать о принятом недавно федеральном законе, детально регулирующим вопросы, связанные с пожарной безопасностью. Речь идет о Федеральном законе от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»[7], вступивший в силу 1 мая 2009 года (далее - Технический регламент).

В соответствии с его ст.1 он принят в целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров, определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям, сооружениям и строениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения. Федеральные законы о технических регламентах, содержащие требования пожарной безопасности к конкретной продукции, не действуют в части, устанавливающей более низкие, чем установленные этим федеральным законом, требования пожарной безопасности. Его требования обязательны для исполнения при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, техническом перевооружении, изменении функционального назначения, техническом обслуживании, эксплуатации и утилизации объектов защиты; разработке, принятии, применении и исполнении федеральных законов о технических регламентах, содержащих требования пожарной безопасности, а также нормативных документов по пожарной безопасности; разработке технической документации на объекты защиты.

В отношении объектов защиты специального назначения, в том числе объектов военного назначения, объектов производства, переработки, хранения радиоактивных и взрывчатых веществ и материалов, объектов уничтожения и хранения химического оружия и средств взрывания, наземных космических объектов и стартовых комплексов, горных выработок, объектов, расположенных в лесах, наряду с указанным законом должны соблюдаться требования пожарной безопасности, установленные нормативными правовыми актами РФ. Техническое регулирование в области пожарной безопасности ядерного оружия и связанных с ним процессов разработки, производства, эксплуатации, хранения, перевозки, ликвидации и утилизации его составных частей, а также в области пожарной безопасности зданий, сооружений, строений, объектов организаций ядерного оружейного комплекса РФ устанавливается законодательством РФ.

Как мы видим, закон «О пожарной безопасности» и Технический регламент регулируют сходные правоотношения, но они отнюдь не дублируют друг друга. Как уже рассматривалось выше при комментировании положений ст. 1 Закона «О пожарной безопасности», требования пожарной безопасности являются специальными условиями социального и (или) технического характера, установленными в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством РФ, нормативными документами или уполномоченным государственным органом. Технический регламент и является одним из таких нормативно-правовых актов, ведущим актов в сфере технического регулирования вопросов пожарной безопасности.

Это, в частности, вытекает и из положений ст. 2 указанного Закона «О пожарной безопасности», в соответствии с которыми правовой основой технического регулирования в области пожарной безопасности являются Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные законы «О техническом регулировании», «О пожарной безопасности», в соответствии с которыми разрабатываются и принимаются нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие вопросы обеспечения пожарной безопасности объектов защиты (продукции).

На то, что указанные правоотношения не тождественны, указывает сфера технического регулирования и его суть. Так, техническое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой установление в нормативных правовых актах Российской Федерации и нормативных документах по пожарной безопасности требований пожарной безопасности к продукции, процессам проектирования, производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации; правовое регулирование отношений в области применения и использования требований пожарной безопасности; правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.

К нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся федеральные законы о технических регламентах, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности. К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила). На существующие здания, сооружения и строения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действовавшими требованиями пожарной безопасности, положения вновь принятого закона не распространяются, за исключением случаев, если дальнейшая эксплуатация указанных зданий, сооружений и строений приводит к угрозе жизни или здоровью людей вследствие возможного возникновения пожара. В таких случаях собственник объекта или лицо, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться зданиями, сооружениями и строениями, должны принять меры по приведению системы обеспечения пожарной безопасности объекта защиты в соответствие с требованиями закона.

Закон «О пожарной безопасности» регулирует правоотношения в области пожарной безопасности «в целом», не вдаваясь в детали, что и требуется от базового закона по определенному направлению государственной политики.

Что касается подзаконных нормативных правовых актов, регламентов и правил, то в соответствии с его ст. 151 Технического регламента со дня вступления в силу указанного федерального закона до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к объектам защиты (продукции), процессам производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации (вывода из эксплуатации), установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению в части, не противоречащей требованиям закона.

Актуальность разработки Технического регламента в области пожарной безопасности, прежде всего, была обусловлена необходимостью внедрения эффективных механизмов государственного регулирования в данной области на основе мер организационного, экономического и иного характера, адекватных угрозе пожаров и обеспечивающих задачи развития общества и государства. Избыточные, устаревшие нормы являются сдерживающим фактором на пути широкого внедрения современных технологий и, как следствие, препятствуют инновационному развитию страны. Дублирование и противоречия в этих документах создают предпосылки для злоупотреблений со стороны недобросовестных сотрудников как контрольных органов, так и нерадивых собственников.

Кроме того, один из ключевых аспектов нового документа - устранение избыточных технических барьеров в области пожарной безопасности. Это особенно актуально на сегодняшний день, когда остро стоят задачи по всемерной поддержке развития малого и среднего предпринимательства.

Технический регламент предоставил собственнику объекта необходимые условия по выбору приемлемого для него способа обеспечения пожарной защиты имущества, как для объектов, на которых в полном объеме выполнены обязательные требования пожарной безопасности, так и для тех, на которых пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных федеральным законом.

Тем самым реализуется его конституционное право распоряжаться своим имуществом, в том числе и рисковать им. В то же время требования, которые содержит технический регламент, однозначно говорят, что безопасность людей, как непосредственно занятых на объекте, так и третьих лиц, должна неукоснительно обеспечиваться.

В развитие Технического регламента Правительством Российской Федерации в течение I квартала 2009 года было принято три постановления Правительства Российской Федерации по сертификации продукции в области пожарной безопасности. Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 года № 163 установлены правила аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий, выполняющих работы по подтверждению соответствия в области пожарной безопасности. Нужно отметить, что Правительство опять вернулось к норме, по которой органом по аккредитации может быть только федеральный орган исполнительной власти, имеющий полномочия в области аккредитации.[8] Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2009 г . № 373 за МЧС России была закреплена функция органа по аккредитации в области пожарной безопасности.[9] Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 марта 2009 г . № 241 утвержден список продукции, которая для помещения под таможенные режимы подлежит обязательному подтверждению соответствия требованиям Федерального закона № 123-ФЗ.[10] Распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 марта 2009 г . № 304-р утвержден Перечень национальных стандартов, содержащих правила и методы исследований и измерений, необходимых для применения Технического регламента.[11]

Кроме того, разработаны и зарегистрированы в Ростехрегулировании документы добровольного применения - 91 национальный стандарт и 12 сводов правил. В стандартах изложены общие технические требования и методы испытаний пожарной техники, методы оценки пожарной опасности объектов защиты. При разработке сводов правил требования пожарной безопасности к объектам защиты, изложенные в различных нормативных документах, трансформированы в соответствующие разделы правил, устанавливающие требования: к эвакуации людей при пожаре, к предотвращению возникновения пожара, к ограничению распространения пожара и к созданию условий для тушения пожара и проведению спасательных работ.

В ст. 144 Технического регламента о требованиях пожарной безопасности сказано, что одной из форм оценки соответствия объектов защиты, организаций, осуществляющих подтверждение соответствия процессов проектирования, производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, реализации и утилизации требованиям пожарной безопасности, является аудит пожарной безопасности.[12] Там же отмечено, что порядок оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска устанавливается нормативными правовыми актами РФ.

Техническим регламентом вводится новый документ - декларация пожарной безопасности. Подавая декларацию в уведомительном порядке, собственник должен определять, какие требования ему необходимо выполнить на подведомственном объекте. Другими словами, подготовить инструкцию о мерах пожарной безопасности для конкретной организации. Декларация включает либо перечень нормативных документов по пожарной безопасности, требования которых собственник обязуется выполнять, либо расчеты пожарных рисков и перечень мероприятий, обеспечивающих допустимый уровень рисков, установленный техническим регламентом.

Декларации пожарной безопасности составляются в отношении объектов защиты, для которых законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности предусмотрено проведение государственной экспертизы проектной документации. Декларация может составляться как в целом на объект защиты, так и на отдельные, входящие в его состав здания, сооружения, строения и помещения, к которым установлены требования пожарной безопасности.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2009 г . № 304 независимая оценка пожарного риска проводится на основании договора, заключаемого между собственником или иным законным владельцем объекта защиты и экспертной организацией, аккредитованной МЧС России в области оценки пожарного риска. Результатом независимой оценки пожарного риска является заключение о соответствии (несоответствии) объекта защиты установленным требованиям либо обосновывающее допустимый уровень риска для жизни и здоровья людей и имущества.[13]

Помимо указанных выше, вопросы пожарной безопасности регулируются отдельными положениями и других нормативно-правовых актов. К ним относится, например, Федеральный закон от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»[14], который определяет общие организационно-правовые и экономические основы создания и деятельности аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований на территории Российской Федерации.

Пункт 2 ст. 11 Лесного кодекса РФ предписывает гражданам соблюдать правила пожарной безопасности в лесах, правила санитарной безопасности в лесах, правила лесовосстановления и правила ухода за лесами.[15]

В соответствии с Федеральным законом от 14 марта 2009 года № 32-ФЗ статья 97 Лесного кодекса Российской Федерации дополнена частями 2,3, и 4, которые вступят в силу с 1 января 2010 года.

Данными пунктами предусматривается, что государственный пожарный надзор в лесах может осуществляться государственными учреждениями, подведомственными органам государственной власти субъектов Российской Федерации или органам государственной власти Российской Федерации.

Министерством сельского хозяйства Российской Федерации подготовлен проект Положения об осуществлении государственного пожарного надзора в лесах. Проектом предусматривается, что государственный пожарный надзор в лесах осуществляют Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, их территориальные органы, органы исполнительной власти субъектов РФ и подведомственные им государственные учреждения.

Согласно ч.2 ст.20 Закона «О пожарной безопасности» нормативное регулирование в области пожарной безопасности - это установление уполномоченными государственными органами в нормативных документах обязательных для исполнения требований пожарной безопасности. В комментируемой норме права не содержится разграничений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, что означает, что под регулирование подпадают все такие органы.

Во исполнение Федерального закона от 21 декабря 1994 года  № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» в Свердловской области принят Закон Свердловской области 15 июля 2005 года № 82-ОЗ «Об обеспечении пожарной безопасности на территории Свердловской области».[16] Регулируя отношения, связанные с обеспечением пожарной безопасности на территории Свердловской области, документ определяет, что система обеспечения пожарной безопасности на территории Свердловской области представляет собой совокупность сил и средств, а также мер правового, организационного, экономического, социального и научно-технического характера, направленных на борьбу с пожарами.