Местное самоуправление в России : история и современное правовое регулирование

представительным   органом   на   контрактной    основе    и    осуществляет

исполнительные  полномочия: руководит всей структурой исполнительной  власти,

производит  назначения   и   увольнения   муниципальных   служащих,   будучи

самостоятельным  в   управлении   муниципальным   хозяйством   в   пределах,

установленных решениями  представительного  органа.  Управляющий  может  быть

освобожден от должности по решению представительного  органа.

     Для  всех моделей  второго  варианта,  характеризующихся  превалирующим

значением    коллегиального    органа,    важным    является     обеспечение

согласованности  возможных   различных   общественных   интересов.   Это   в

наибольшей  степени  обеспечивается  путем  избрания  членов  коллегиального

органа всем населением муниципального образования (с  созданием  одного  или

нескольких многомандатных округов).

     Вариант  3

      Третий  вариант  наиболее  характерен  для  малочисленных   небольших

муниципальных  образований  (как  правило,  сельских),  где   круг   реально

решаемых   вопросов   местного   значения   незначителен.   При   этом   все

непосредственно делегируемые населением  представительные  и  исполнительные

полномочия реализуются  в компетенции  выборного  высшего  должностного  лица

(старосты).  Население   оставляет   за   собой   право   решения   наиболее

принципиальных  и важных вопросов  местного  значения,  а  также  контрольные

полномочия  и  реализует  их  посредством  собраний   (сходов)   и   местных

референдумов.  Избираемый  населением   глава   муниципального   образования

осуществляет представительские  функции,  руководит  исполнительным  органом,

периодически отчитывается о своей  деятельности  перед  населением  и  может

быть освобожден от должности решением,  принятым  населением  муниципального

образования на сходе  или референдуме.

     При  осуществлении этой модели возможен  вариант избрания населением  не

одного, а нескольких должностных лиц,  наделяемых  собственной  компетенцией

по реализации исполнительных полномочий (так,  наряду  со  старостой,  может

избираться  казначей,  шериф  и  т.п.),  либо   формироваться   периодически

действующий      орган      (конференция),      реализующий      контрольные

полномочия.Перечислить  и представить все  современные  варианты  структурной

организации  органов  местного   самоуправления   вряд   ли   представляется

возможным,  так  как   в   каждом   конкретном   муниципальном   образовании

разграничение компетенции  между органами местного самоуправления может  быть

осуществлено сугубо индивидуально, в  целях  наиболее  эффективного  решения

стоящих перед  местным сообществом задач.

     III. Проблемы  муниципальной деятельности

    Говоря  об организационных проблемах  на муниципальном уровне, необходимо

также затронуть  дискуссию  вокруг  проблемы  малых  территориальных  единиц

местного самоуправления, которая сводится, как правило, к  двум позициям:

     для  того, чтобы обеспечить достаточную  самостоятельность муниципальных

образований, необходимо

      иметь  значительную  финансово-экономическую   базу,   а   значит   -

муниципальное образование  должно

     быть  настолько крупным,  насколько   это  позволяет  иметь   достаточные

доходные источники (как правило,

      на  уровне  района,  крупного   города),   на   нижестоящих   уровнях

предусматривается возможность создания

      общественного  территориального  самоуправления,  не  обладающего   ни

властными полномочиями, ни

     хозяйственными  правами;

      для  того,  чтобы  стимулировать   саморазвитие  малых   поселений   и

сельсоветов, обустройство жизни

     каждого  человека именно там, где он  проживает, необходимо предоставить

возможность осуществления

     местного  самоуправления, реализации предоставленных  ему  экономических

и социальных прав в

       границах    территорий,    максимально    приближенных    к    месту

непосредственного проживания человека (как

     правило,  в границах  малого  поселения,  села,  сельсовета,  сельского

округа), при этом на районном уровне

     предлагается  организация территориальных подразделений   исполнительной

государственной власти.

     Недостатком  первой позиции является  фактическая   консервация  и  даже

усиление  тенденции  сосредоточения  в  районном  центре  всех   более-менее

значительных экономических  и социальных  ресурсов  –  та  ситуация,  которая

привела  в  последние  два  десятилетия  Советской  власти  к   фактическому

обнищанию и деградации  малых  городов  и  "вымиранию"  сельских  поселений.

Следствием  является,  как  правило,   падение   социальной   активности   и

экономической инициативы населения вне районных центров.

      Недостатком   второй   позиции   является   действительная   слабость

экономических ресурсов для решения всего перечня  предметов ведения  местного

самоуправления, определенных  законодательством,  -  тех  вопросов  местного

значения,  решение  которых  и  направлено  на  удовлетворение  повседневных

потребностей местных  жителей. Следствием  является  практическое  подавление

местных интересов  таких муниципальных образований  и их населения  интересами

государственных органов власти субъекта Федерации (а  зачастую  –  и  просто

субъективными интересами государственных должностных лиц).

     Разрешением  этих противоречий, на наш взгляд, является предусмотренная

Федеральным законом "Об общих принципах организации  местного  самоуправления

в Российской Федерации" схема двухуровневого местного самоуправления  (пункт

3 статьи 6 Закона), предусматривающая  возможность   разграничения  предметов

ведения, объектов муниципальной собственности и  источников  доходов  местных

бюджетов в случае, если в  границах  территории  муниципального  образования

(например, - района) имеются другие муниципальные  образования  (например,  -

малое  поселение,  сельсовет  и  т.п.).   Достаточно   интересный   опыт   в

организации деятельности такой  схемы  местного  самоуправления  накоплен  в

Липецкой, Пензенской, Псковской и, особенно, Астраханской областях.

      Не  менее  сложной   проблемой   является   формирование   финансово-

экономической базы, способной обеспечить реальную самостоятельность  органов

местного самоуправления.

     В  течение прошедшего года были  решены многие принципиальные  вопросы по

распределению собственности  между разными  уровнями  власти.  Законодательно

признан и интенсивно развивается новый для нашей  страны вид собственности  -

муниципальный, составляющий экономическую основу общих интересов  населения,

проживающего в  конкретных городских и сельских поселениях.

     В  то же время до настоящего  времени законодательно  не  закреплены  за

местными бюджетами  помимо части  общегосударственных  налоговых  поступлений

собственные доходные источники на базе налогов с физических лиц, налогов  на

собственность, земельных  платежей,  местных  налогов  и  сборов.  Средства,

полученные на местах от местных налогов и сборов, установленных  федеральным

законодательством, поступают в  распоряжение  вышестоящих  органов,  которые

потом  часть  этих  средств  (около   25-30%)   возвращают   местам.   Такое

регулирование финансов снижает заинтересованность местного самоуправления  в

налогах. В то же время,  местные  налоги  и  сборы,  устанавливаемые  самими

органами местного самоуправления, дают  лишь  около  3%  от  доходной  части

местных бюджетов.

     Диктат  субъектов Федерации  в   распределении  территориальных   доходов

приводит  к  сокращению  доходных  возможностей  местных  бюджетов,  а   это

означает, что фактически сокращаются возможности  финансирования  социально-

коммунальной сферы, при этом одновременно  осуществляется  передача  местным

властям ее некогда  ведомственных объектов.

     Большие  сложности в формировании муниципальной  собственности  вызывает

отсутствие  законодательного  закрепления  права  местных  сообществ  и   их

органов самостоятельно распоряжаться муниципальной  собственностью,  включая

земельные,  лесные,  водные  и  другие   природные   ресурсы.   Формирование

муниципальной собственности  идет с большим трудом. Органы  власти  субъектов

Федерации передают муниципальным образованиям нерентабельные предприятия,  а

у местного самоуправления нет средств для их модернизации  и  поддержки.  Не

прекратилась   практика   незаконного   изъятия   некоторых    муниципальных

предприятий   и   учреждений   и   передача   их   в   областное,   краевое,

республиканское  подчинение.  Все  эти  процессы  требуют   законодательного

регулирования.

      Наряду  с  организационными  и  финансово-экономическими   условиями,

реальное функционирование  местного  самоуправления  зависит  от  реализации

предусмотренных статьей  133  Конституцией  Российской  Федерации  права  на

судебную защиту и  запрета  на  ограничение  прав  местного  самоуправления,

установленных законодательством.

     Носителями, субъектами права на  судебную  защиту,  исходя  из  смысла

статьи 46 и статьи 133 Конституции РФ, могут  выступать  и  органы  местного

самоуправления, и  непосредственно граждане России. Прич.м  защита  нарушенных

прав и законных  интересов  местного  самоуправления  для  органов  местного

самоуправления  как  органов,   которым   доверено   народом   осуществление

публичной власти,  является  не  только  их  правом,  но  и  конституционной

обязанностью.  Граждане  Российской  Федерации  при  защите  своих  прав  на

местное  самоуправление  могут  воспользоваться  как  нормами   Федерального

закона "Об общих  принципах организации местного  самоуправления...",  так  и