Местное самоуправление в России : история и современное правовое регулирование

полномочий на общие и специальные (отраслевые) органы.

     И  представительные, и исполнительные  органы  местного  самоуправления

могут создавать  постоянные или временные специальные  органы  для  реализации

отдельных  полномочий,  как  правило,  выделяемых  по  отраслевому  принципу

(комитеты  и   комиссии  для  решения  отдельных   вопросов,   самостоятельные

подразделения   местных   администраций,   муниципальные    организации    и

предприятия).

     Таким  образом, делегирование полномочий  населения приводит к  созданию

в муниципальных  образованиях целой системы взаимосвязанных  органов  местного

самоуправления  с  различной  компетенцией,  различающихся  по  механизму  их

создания, качеству и количеству делегируемых им полномочий.

      Однако  можно  выявить   и   систематизировать   основные,   наиболее

распространенные  схемы построения таких структур.

     II. Организационные  модели муниципальных структур

     В  основных чертах муниципальные  органы различных  стран,  за  немногим

исключением, обладают одним общим типом структуры. Л. А. Велихов отмечал:  "

С тех пор как  швейцарские городские коммуны (Берн, Женева, Люцерн,  Цюрих  и

др.) окончательно  отказались  от  практически  невозможного  в  наше  время

решения муниципальных  дел общинным сходом, этот основной тип  муниципального

уклада  построен  почти  повсеместно  по  следующей  ступенчатой  схеме:  1)

муниципальный избирательный  корпус,  как  база,  2)  вышедший  из  его  лона

распорядительный  совет,  3)  исполнительный  орган,  и  4)  на  верху  этой

пирамиды  -  должностное  лицо,  облеченное  ролью   высшего   представителя

муниципальной  коммуны.  Начиная  с  20-х   гг.   этот   почти   повсеместно

распространенный  четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен  в

ряде стран Европы, где отказались, ради экономии и  простоты конструкции,  от

особого исполнительного  органа, поручив  исполнительные  функции  единолично

высшему должностному лицу муниципального образования  или  же  соединяя  как

распорядительную, так и  исполнительную  власть  в  едином  представительном

органе."

      Рассмотрим  примерные  модели  организации  местного  самоуправления,

которые  могут  быть  использованы  в  качестве  базовых   при   определении

структуры органов  местного самоуправления в каждом конкретном  муниципальном

образовании,   с   учетом   социальной   среды,   условий   функционирования

муниципального  хозяйства и исторических традиций.

    Возможные   сочетания  трех  традиционно   устойчивых  элементов  системы

местной власти –  представительного органа, исполнительного  органа и  высшего

должностного  лица  местного  самоуправления   основываются   на   следующих

основных  вариантах  распределения   полномочий   населения   муниципального

образования на решение  вопросов местного значения:

      Вариант  1:  непосредственно   делегируемые   населением   полномочия

реализуются в  различных пропорциях в компетенции  представительного органа  и

выборного высшего  должностного лица.

     Вариант  2:  все  непосредственно   делегируемые  населением  полномочия

реализуются в  компетенции представительного  органа.

     Вариант  3:  все  непосредственно   делегируемые  населением  полномочия

реализуются в  компетенции выборного  высшего  должностного  лица  (при  этом

контрольные  полномочия  население  оставляет  за  собой  и   реализует   их

посредством  сходов  либо  созданием  специального  выборного   контрольного

органа).

     Применение  того или иного варианта делегирования  полномочий зависит от

численности населения  муниципального образования и размеров его  территории,

от объема и  сложности решаемых населением вопросов местного значения.

     Практический  опыт позволяет  выделить  при   этих  вариантах  следующие

основные модели организации местного самоуправления:

     Вариант  1

     Понятно,  что осуществление местного самоуправления  в  крупном  городе

или  территориальном   муниципальном   образовании   (районе)   с   развитой

социальной   и   технологической   инфраструктурой,    сложным    комплексом

муниципального  хозяйства  потребует  наличия  не  только  представительного

органа,  устанавливающего  общие  правила  жизнедеятельности  муниципального

образования, но и  достаточно  самостоятельного  оперативного  управления  и

согласования  всего  комплекса  муниципальных  проблем,  для   осуществления

которого  и  требуется  непосредственное  делегирование   части   полномочий

населения  соответствующему  должностному  лицу.  Наделенный  в   результате

прямых выборов  населением соответствующей компетенцией глава  муниципального

образования получает право не только с  большой  степенью  самостоятельности

осуществлять муниципальное  управление, но и оказывать  значительное  влияние

на  процесс  согласования  неизбежных  общественных  противоречий  в  рамках

представительного органа.

       Данному   варианту   соответствует   модель   организации   местного

самоуправления, при  которой население избирает как  представительный  орган,

так и главу  муниципального  образования,  непосредственно  и  единоначально

возглавляющего  исполнительные  органы  и  имеющего  действенные   механизмы

влияния на решения  представительного органа  (право  "вето").  Такая  модель

иногда условно  обозначается как: " совет - "сильный" мэр".

     Приведем  примерное разграничение компетенции  при данной модели:

     представительный  орган (избирается населением  непосредственно):

      принимает  решения,  имеющие   обязательную  силу,  в  том   числе   по

управлению муниципальными

     финансами;

     регламентирует  процесс управления муниципальным  хозяйством;

     обладает  механизмом разрешения противоречий  с  главой  муниципального

образования ( преодоление

     "вето" главы 2/3 голосов).

        Глава    муниципального    образования    (избирается    населением

непосредственно):

     осуществляет  непосредственное управление муниципальным  хозяйством;

       самостоятельно   формирует   исполнительные   органы   и   назначает

соответствующих должностных лиц;

     имеет  право "вето" на решения представительного  органа.

    Разновидности  этой модели определяются, как  правило, объемом полномочий

главы  муниципального  образования  -  прежде  всего  в  его  отношениях   с

представительным  органом.

        Наиболее    типичным    способом    формирования     коллегиального

представительного органа является избрание его  членов  через  одномандатные

округа, охватывающие всю территорию муниципального образования.

     Вариант  2

     Для  небольших муниципальных образований  (средних  и  малых  городских,

крупных   сельских   поселений)   наиболее   характерна   следующая   модель

организации местного самоуправления. Все делегируемые населением  полномочия

реализуются   в   компетенции   коллегиального   представительного   органа,

состоящего из депутатов, непосредственно избираемых населением.

      Для  реализации  своих  решений   представительный   орган   формирует

соответствующие   исполнительные   органы   и   избирает    или    назначает

соответствующих должностных лиц, наделяя их необходимой  компетенцией.

     Многочисленность  средних и малых муниципальных  образований  обусловила

большое разнообразие конкретных моделей организации  местного  самоуправления

по  варианту  2,  различающихся  прежде  всего   по   механизму   реализации

исполнительных  полномочий.

     В  наиболее типичных случаях исполнительные  полномочия реализуются:

     а)  высшим должностным лицом,  избираемым  для  этой  цели  из  состава

коллегиального  представительного органа (модель "совет - "слабый" мэр").

     При  этой модели высшее должностное  лицо, как правило, является  членом

коллегиального  представительного  органа  и   председательствует   на   его

заседаниях,  руководит  деятельностью   исполнительных   органов,   согласуя

вопросы  назначения  или  освобождения  муниципальных  должностных   лиц   с

представительным   органом.   Представительный   орган,    избирая    высшее

должностное  лицо,   сохраняет   право   решения   кадровых   назначений   в

исполнительных  органах, утверждая и отклоняя все  назначения и увольнения,  а

также осуществляя  непосредственный контроль за деятельностью  исполнительных

органов;

     б)  членами коллегиального представительного  органа (модель  "городская

комиссия/муниципалитет").

     При  такой  модели  население   избирает  членов  коллегиального  органа

(муниципалитета),  который  является  одновременно  и  представительным,   и

исполнительным  органом  власти.  При   этом   представительные   полномочия

реализуются непосредственно  коллегиальным органом.  Одновременно  каждый  из

членов  коллегиального  органа  реализует   те   или   иные   исполнительные

полномочия, располагая для этого необходимым административным аппаратом.

     В  этом  случае  возможно  также   наличие  высшего  должностного  лица,

избираемого  из  числа  членов  коллегиального  органа  и  наделяемого,  как

правило,  только  представительскими  функциями  и   не   имеющего   никаких

дополнительных  полномочий;

      в)  муниципальным  должностным   лицом,  назначаемым  представительным

органом  с  учетом  профессиональной  подготовленности  (модель   "совет   -

управляющий").

     При  реализации этой модели  коллегиальный   орган  состоит  из  членов,

избираемых населением,  и  осуществляет  все  традиционные  представительные

полномочия.  Муниципальное   должностное   лицо   (управляющий)   нанимается